为促进下岗职工再就业工作，２００２年，党中央、国务院发出《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》（中发［２００２］１２号），制定了积极的就业政策。３年来，就业总量有较大增长，一大批下岗失业人员实现了再就业。不过，在实践中，也发现了一些问题，诸如政策的时限较短、覆盖层面范围较窄，一些操作办法尚不完善等问题，需要进行及时的调整和完善。
　　为此，近日国务院又出台了《关于进一步加强就业再就业工作的通知》（国发［２００５］３６号）（以下简称新政策），其中包括一系列进一步促进就业再就业的政策措施。与２００２年《中共中央国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》（以下简称１２号文件）相比，新政策有了较大的调整，为便于纳税人掌握这些变化，下面通过新旧政策对比的方法，对新政策予以解读。
　　据劳动部权威人士介绍，新政策的精神主要体现在８个字：延续、扩展、调整、充实，目的是使积极的就业政策产生更大效应。延续，是时间的延续，由于政策执行时间比较短，需要进一步延续；扩展，指对象范围的扩展，政策对象和覆盖面比较窄，需要进一步扩展；调整，则是对原有政策的调整，一些操作办法尚不完善，需要进一步调整；充实，指根据形势发展和工作需要，弥补现行政策不足，增加扶持力度。　
　　变化之一：优惠对象范围有所扩展
　　１２号文对再就业优惠政策的范围主要规定有：
　　１、实施再就业扶持政策的对象范围是有劳动能力和就业愿望的下列人员（以下简称下岗失业人员）：１．）国有企业的下岗职工；　２．）国有企业的失业人员；　３）．国有企业关闭破产需要安置的人员；４）．享受最低生活保障并且失业一年以上的城镇其他失业人员。　
　　２．为下岗失业人员自谋职业和自主创业提供的小额贷款。　
　　３、各级政府要建立公共就业服务制度，对城镇登记失业人员和国有企业下岗职工，提供免费职业介绍。　
　　而新政策规定：
　　１、对有劳动能力和就业愿望的国有企业下岗失业人员，国有企业关闭破产需要安置的人员，国有企业所办集体企业（以下简称厂办大集体企业）下岗职工，享受城市居民最低生活保障且失业１年以上的城镇其他登记失业人员，发放《再就业优惠证》，提供相应的政策扶持。
　　２、对持《再就业优惠证》人员和城镇复员转业退役军人从事个体经营自筹资金不足的，可提供小额担保贷款……　
　　３、各地可根据本地实际，将上述政策（不含税收政策）的适用范围扩大到城镇其他集体企业下岗职工，所需资金由地方财政解决。
　　４、对持《再就业优惠证》人员、城镇其他登记失业人员，以及进城登记求职的农村劳动者，公共就业服务机构要提供免费的职业介绍服务。
　　５、对持《再就业优惠证》人员、城镇其他登记失业人员，以及进城务工的农村劳动者，提供一次性职业培训补贴。
　　通过比较可以看出，新政策扩大了覆盖面，《再就业优惠证》的发放范围增加了厂办大集体企业下岗职工，并明确各地可运用地方财政资金，根据本地实际，将各项政策（不含税收政策）的适用范围扩大到城镇其他集体企业的下岗职工。小额担保贷款政策扩大到了厂办大集体企业下岗职工、城镇复员转业退役军人以及城镇登记失业人员，这是鼓励劳动者自主创业的重要手段，是建立促进就业长效机制的积极探索。免费职业介绍和职业培训补贴的对象范围增加了进城登记求职的农村劳动力。这样做既符合国务院提出的城乡统筹就业的总体要求，也适应了建立促进就业长效机制的客观需要。　
　　变化之二：优惠政策在方式上进行了较大调整
　　（一）对吸纳下岗失业人员的企业的税收减免政策的调整　
　　１２号文对鼓励服务型企业吸纳下岗失业人员的税收优惠政策的规定是：　
　　１．对现有的服务型企业（国家限制的行业除外）新增加的岗位，当年新招用下岗失业人员达到职工总数３０％以上，并与其签订３年以上期限劳动合同的，经劳动保障部门认定，税务机关审核，３年内根据招用人数按年度应缴所得税额的一定比例减征企业所得税。
　　２．对新办的服务型企业（国家限制的行业除外）当年新招用下岗失业人员达到职工总数３０％以上，并与其签订３年以上期限劳动合同的，经劳动保障部门认定，税务机关审核，３年内免征企业应缴纳的营业税、城市维护建设税、教育费附加和企业所得税。当年新招用下岗失业人员不足３０％的，根据招用人数，按应缴所得税额的一定比例减征企业所得税。
　　３．对各类服务型企业（包括商贸、餐饮、服务业企业，国家限制的行业除外）新增岗位新招用国有企业下岗失业人员，并与其签订３年以上期限劳动合同的，经劳动保障部门审核后，从再就业资金中按招用人数提供为期３年的社会保险补贴。补贴标准按单位应为所招人员缴纳的养老保险费和失业保险费之和计算，个人应缴的养老保险费和失业保险费仍由本人负担。
　　新政策规定，商贸企业、服务型企业（国家限制的行业除外）、劳动就业服务企业中的加工型企业和街道社区具有加工性质的小型企业实体，在新增加的岗位中，当年新招用持《再就业优惠证》人员，与其签订１年以上期限劳动合同并缴纳社会保险费的，按实际招用人数，在相应期限内定额依次减免营业税、城市维护建设税、教育费附加和企业所得税，期限最长不超过３年。对２００５年底前核准减免税但未到期的企业，在剩余期限内仍按原方式继续享受减免税政策。
　　通过比较，在鼓励企业吸纳就业方面，新政策无论是对象范围还是优惠方式都作了调整。一方面，取消了门槛。享受优惠的企业不再有招用下岗失业人员达到３０％的比例限制，只要招用一个下岗失业人员就能享受定额的税收减免。另一方面，也进行了规范。目前，有些服务型企业雇用人数很少，如一些中介机构。只招用几名下岗失业人员就能达到税收减免标准，国家为此减免了很多税收，而企业支付给下岗失业人员的工资、保险则远低于企业获得的税收减免，再就业的税收优惠政策变成了一些企业合法避税的渠道。因此，新政策对企业吸纳下岗失业人员的税收优惠方式由按比例减免调整为按实际招用人数定额依次减免。这既体现了对下岗失业人员再就业的支持，也方便政策操作，减少税收征管漏洞。“依次减免”，是指在规定的减免额度内，按照营业税、城市维护建设税、教育费附加和企业所得税的顺序，依次减免，如一个税种减免的额度达不到规定的减免额度，再继续减免下一个税种，依次类推。另外值得注意的是，如果企业在２００５年底以前被核准减免，而未到期的，则可仍按旧政策执行，继续享受３年内免税政策。
　　（二）对下岗失业人员从事个体经营税费减免政策的调整　
　　１２号文对下岗失业人员从事个体经营税费减免政策主要规定是对下岗失业人员从事个体经营（国家限制的行业除外）的，３年内免征营业税、城市维护建设税、教育费附加和所得税，并免收属于管理类、登记类和证照类的所有各项行政事业性收费。　
　　新政策规定，对持《再就业优惠证》人员从事个体经营的（国家限制的行业除外），在规定限额内依次减免营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税；并免收属于管理类、登记类和证照类的各项行政事业性收费，期限最长不超过３年。对２００５年底前核准减免税费但未到期的人员，在剩余期限内按此政策执行。
　　可见，对下岗失业人员从事个体经营的税收优惠政策，从原来的没有限额改为在规定限额内按四个税种依次减免。这主要是针对“个体工商大户”的问题而作的调整。因现行政策在执行过程中发现，一些雇工已超过８人的“个体工商大户”不及时变更注册性质，享受了鼓励下岗失业人员自谋职业的税收优惠政策，管理的难度也比较大。针对这一问题，新政策设定了一个减免限额。在规定的限额内，绝大多数从事个体经营的下岗失业人员不会受到影响，仍然可以享受税收优惠政策，同时，也减少了税收征管漏洞。“依次减免”，是指在规定的减免额度内，按照营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税的顺序，依次减免，如一个税种减免的额度达不到规定的减免额度，再继续减免下一个税种，依次类推。
　　（三）免费培训变为一次性培训补贴　
　　１２号文规定，对城镇就业转失业人员和国有企业下岗职工提供免费再就业培训。
　　新政策规定，对持《再就业优惠证》人员、城镇其他登记失业人员，以及进城务工的农村劳动者，提供一次性职业培训补贴……完善培训补贴与培训质量、促进就业效果挂钩机制，引导各类教育培训机构针对市场需求，积极开展定向培训。
　　新政策改免费培训为提供一次性培训补贴，这意味着一种责任分担的机制。这个调整，一方面可以通过分担费用的办法来调动受培训者的积极性。另一方面，通过完善培训补贴与培训质量、促进就业效果挂钩的机制，可以进一步调动培训机构的积极性，也要求其进一步提高培训质量。这种调整将更符合各地的工作实际。
　　变化之三：扶持项目有新增和扩展
　　（一）贴息范围　
　　１２号文规定，贷款利息按照中国人民银行公布的贷款利率确定，对从事微利项目的，由中央财政据实全额贴息，展期不贴息。在随后制订的《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》中规定了１９个微利项目，具体包括：家庭手工业、修理修配、图书借阅、旅店服务、餐饮服务、洗染缝补、复印打字、理发、小饭桌、小卖部、搬家、钟点服务、家庭清洁卫生服务、初级卫生保健服务、婴幼儿看护和教育服务、残疾儿童教育训练和寄托服务、养老服务、病人看护、幼儿和学生接送服务。
　　新政策规定，对持《再就业优惠证》人员和城镇复员转业退役军人从事个体经营自筹资金不足的，可提供小额担保贷款，贷款额度一般掌握在２万元左右，贷款期限最长不超过２年，到期确需延长的，可展期１次。对合伙经营和组织起来就业的，可根据人数和经营项目扩大贷款规模。对利用上述两类贷款从事微利项目的，由中央财政据实全额贴息（展期不贴息），具体项目由各省、自治区、直辖市人民政府结合实际确定，并报财政部、劳动保障部、人民银行备案。对其他城镇登记失业人员申请小额担保贷款并从事微利项目的，由财政给予５０％的贴息（中央财政和地方财政各承担２５％）。
　　比较可知，贷款贴息范围由过去的列举式改为地方上报备案制，微利项目无疑要比所列举的１９个要多，各地可以根据当地实际情况确定，这个规定更贴近地方工作和下岗失业人员再就业的实际情况。
　　（二）社保项目　
　　１２号文规定，各级政府要把有劳动能力和就业愿望的男性５０周岁以上，女性４０周岁以上，就业困难的下岗失业人员作为再就业援助的主要对象……补贴标准按单位应为所招人员缴纳的养老保险费和失业保险费之和计算，个人应缴的养老保险费和失业保险费仍由本人负担。同时，各地可根据实际提供适当比例的岗位补贴，补贴标准由当地政府确定，资金由地方财政解决。
　　新政策规定，对上述企业中的商贸企业、服务型企业，在相应期限内给予社会保险补贴，期限最长不超过３年。社会保险补贴标准按企业应为所招人员缴纳的养老、医疗和失业保险费计算，个人应缴纳的养老、医疗和失业保险费仍由本人负担。
　　比较发现，社保补贴在过去养老保险和失业保险的基础上，增加了医疗保险，重点解决就业困难群体再就业中“病有所医”的问题。
　　变化之四：对原有政策进行了充实
　　（一）关于提高灵活就业人员就业的稳定性　
　　新政策规定，提高灵活就业人员的稳定性。对持《再就业优惠证》的“４０５０”人员（即女４０周岁以上，男５０周岁以上。计算年龄的截止时间由各地确定，最晚至２００７年底）灵活就业后，申报就业并参加社会保险的，给予一定数额的社会保险补贴，期限最长不超过３年。
　　新政策增加了对持证的“４０５０”人员从事灵活就业的社保补贴政策。这是总结地方成功经验新增加的内容，不仅可以完善就业管理，使隐性就业显性化，而且更好地帮助了就业困难对象，也将稳定灵活就业，有效地帮助灵活就业者参保续保。这项政策是一个突破，对广大下岗失业人员是十分有利的。
　　（二）一次性职业技能鉴定补贴
　　新政策规定，对持《再就业优惠证》人员通过初次技能鉴定（限国家规定实行就业准入制度的指定工种）、生活确有困难的，可申领一次性职业技能鉴定补贴，所需资金由地方财政解决。
　　为了帮助下岗失业人员更好地提高技能，稳定就业，明确持优惠证人员通过初次技能鉴定、生活确有困难的，可申领一次性职业技能鉴定补贴。这也是本文件新增的内容。
　　变化之五：延长了优惠政策的期限
　　１２号文规定，“有关社会保险补贴和减免税费的政策暂定执行到２００５年底。”
　　新政策规定，“有关扶持政策自２００６年起开始执行，政策审批的截止时间暂定到２００８年底”，“‘４０５０’人员在公益性岗位工作超过３年的，社会保险补贴期限可相应延长……”
　　新政策的政策审批截止期暂定到２００８年底，这意味着政策有效期将延长到２０１１年。１２号文件确定的税费减免、小额贴息贷款、社保补贴、职业介绍和职业培训补贴、主辅分离等项政策执行期限继续延长。除此之外，为了照顾困难群体，“４０５０”人员在公益性岗位工作超过３年的，社会保险补贴期限可相应延长，这种公益性岗位对就业困难人员十分有用。尽管提倡市场就业，但对于最困难人员政府还是要直接帮助。