【中华财税网北京01/05/2000信息】　税收负担问题，是税收制度的核心问 题。合理界定一定时期的税负水平，对于保证政府履行职能所需财力、促进经济 发展有着重要意义。一段时期以来，在我国经济发展中，一个问题始终困扰着我 们：一方面企业负担沉重，生产经营困难，要求减负的呼声很高；另一方面国家 财政十分困难，税收收入占ＧＤＰ的比重持续下降，财政赤字不断增加，债务负 担日益沉重。因此，探究税收收入占ＧＤＰ比重持续下降的原因，找出企业负担 重和财政困难并存的形成机制，寻求解决问题的思路和方法，不仅必要而且相当 迫切。 　　一、对我国宏观税负水平的判断分析 　　（一）宏观税负的含义及其衡量指标 　　宏观税负指一个国家的总体税负水平，一般通过一个国家一定时期内税收总 量占同期ＧＤＰ的比重来反映。宏观税负的高低表明政府在国民经济总量中的集 中程度，也表明政府社会经济职能及财政功能的强弱。由于我国政府收入形式不 规范，单纯用税收收入占ＧＤＰ的比重不能说明宏观税负问题，故在我国有三个 口径的宏观税负：　 　　一是税收收入占ＧＤＰ的比重，我们称之为小口径的宏观税负。 　　二是财政收入占ＧＤＰ的比重，我们称之为中口径的宏观税负。这里的“财 政收入”包括税收收入和少量的其他收入（如国有企业收入、变卖公产收入等）。 　　三是政府收入占ＧＤＰ的比重，我们称之为大口径的宏观税负。这里的“政 府收入”，不仅包括“财政收入”，也包括各级政府及其部门收取的不纳入财政 预算的预算外收入，以及没有纳入财政预算外管理的制度外收入。大口径的宏观 税负，全面反映了政府从微观经济主体取得收入的状况，真实地反映了政府的集 中程度。而小口径的宏观税负，最能表明政府财政能力的强弱。因此，在分析我 国宏观税负时，需将小口径与大口径宏观税负综合考察。 　　（二）适度宏观税负水平的界定 　　１．宏观税负水平界定的理论标准 　　从理论上讲，要保持合理的宏观税负，在税收收入量的确定上应符合以下标 准： 　　（１）税收收入增长与经济增长同步。　 　　（２）满足政府最低支出标准。即能够维持政府正常行使职能的经费支出及 公共产品的最基本供给。 　　（３）税收收入与非税收入相结合，统筹安排。即要考虑政府收入中的非税 收入规模，使国民经济总体负担率处于合适水平。 　　（４）以一定时期剩余产品价值量为上限。即一定时期的税收总额，只能是 同期剩余产品价值的一部分而不是全部。 　　２．宏观税负水平界定的国际经验 　　早在１９８３年，前世界银行工业部顾问基思·马其顿采用实证分析方法， 对２１个国家进行比较分析，揭示了宏观税负与经济增长之间的基本关系：税收 占ＧＤＰ的比值每增加一个百分点，经济增长率下降０．３６个百分点；高税收 负担是以牺牲经济增长为代价的。通过对各种类型国家宏观税负水平的比较分析 可以看到，西方发达国家宏观税负水平是逐步上升的，目前的平均水平为３０％ 以上；发展中国家的宏观税负水平低于发达国家，一般在１６％～２０％之间。 从发展中国家税负水平看，在１５％～２５％区间较为适宜。 　　（三）对我国宏观税负水平的评价 　　改革开放以来，我国税收收入占ＧＤＰ的比重持续下降，１９９６年为１０． ０７％。这一小口径宏观税负水平不仅远低于发达国家，也低于发展中国家的平 均税负水平。在我国生产力水平不断提高、人均ＧＤＰ水平有了较大增长的情况 下，宏观税负却降至历史最低点，是不正常的。从保证政府职能运转及满足公共 支出基本需要这一角度看，虽然我国的财政收支逐年增长，但政府履行职能的财 力却明显不足，财政赤字不断增加，政府投资严重不足，制约了各项事业的发展， 宏观调控由于缺乏财力保障而欲调乏力，财政对农业、科技、教育等重点支出虽 然尽了最大努力，但仍难满足各方面需要。可以认为，我国目前的小口径宏观税 负水平与政府职能改造所要求的财力水平极不适应。小口径宏观税负水平偏低。 　　但是，如果用税收收入加上财政收入退库、社会保障基金、预算外收入、制 度外收入这一大口径宏观税负进行比校分析，我国政府收入占ＧＤＰ的比重大约 在２０％～２５％之间，这一水平已超过发展中国家的平均水平，接近世界平均 水平。 　　总之，我国目前的宏观税负情况是，小口径宏观税负水平偏低，大口径宏观 税负水平偏高；财政困难实质上是一种结构性困难，即政府统一支配财力较少， 而政府控制之外的财力不少。要解决财政困难，必须集中财力、振兴财政，调整 政府收入结构，规范政府收入形式，增加政府可支配财力。 　　根据目前我国生产力水平、企业效益状况及大口径宏观税负的现实水平，参 考宏观税负水平界定的国际经验，我们认为，我国小口径的宏观税负水平应在２ ０％左右较为合适，短期内也应提高到１５％左右。 　　二、微观税负及企业负担的分析判断 　　从我国的现实情况看，税收和政府收入的主要承担者是企业。微观税负和企 业负担的轻重决定了税收收入和政府收入的高低，也决定了政府未来的收入水平。 通过对几个省市企业税收负担和企业负担情况的调查，有以下特点： 　　（一）我国企业的税收负担并没有达到税制设置的标准负担，实际税负低于 名义税率，企业的税收负担并不重。 　　（二）１９９１年～１９９６年，除少数年份外，我国宏观税负与企业微观 税负呈同步下降趋势，且降速较快。 　　（三）目前我国的企业税收负担并不重，但税费合计的总负担不轻，根源在 于税外收费。 　　三、我国税收收入占ＧＤＰ比重下降的原因分析 　　（一）分配秩序混乱。据财政部不完全统计，截至１９９６年，全国性及中 央部门行政事业性收费项目有３４４项，地方收费项目多少不一，最多的省达４ ７０项，最少的省也有５０多项。全国各类基金项目共计４２１项，其中３７５ 项基金为省级政府越权设立。１９９６年全国收费、基金收入总额为３６２１． ９亿元（不含社会保障基金１０１４．７亿元），扣除纳入预算管理以及取消的 收费、基金数额，相当于当年财政收入的４６％。过多的收费侵蚀了税基，特别 是在先收费、后征税，税“软”费“硬”的情况下，形成了“费挤税”、费大于 税的状况，使税收收入占ＧＤＰ的比重下降。同时，收费过多过滥，加重了企业 负担，使本已资金短缺的企业雪上加霜，抑制了企业的发展，有可能导致企业未 来纳税能力下降。并且由于税费不分，企业在抵制收费的同时，往往抵制纳税， 加大了税收征管的难度。 　　（二）结构性因素影响。突出表现在我国的税收政策没有跟随经济结构的变 化进行相应调整，引起宏观税负持续下降。 　　一是所有制结构变化。改革开放以来，我国非国有经济迅猛发展，非国有企 业创造的产值占工业总产值的比重已从１９８５年的３５．１３％上升到１９９ ６年的７１．５２％。而国有企业的这一比重却由１９８５年的６４．８６％下 降为１９９６年的２８．４８％，但国有经济却承担了财政收入的７０％以上， 来自非国有经济的税收收入和财政收入增长缓慢，形成了增长较快的非公有制经 济税负轻、增长较慢的国有经济税负重的格局。 　　二是产业结构变化。１９９５年我国第一、第三产业的ＧＤＰ构成分别为１ ９．６％和３１．３％，而税负水平分别为２．７７％和３．０９％。近年来发 展较快的第一、第三产业税收贡献率过小导致宏观税负下降。 　　三是收入分配结构变化。改革开放以来，我国收入分配结构发生了重大变化。 据有关部门测算，我国国民收入最终分配结果，１９７８年国家、集体、居民分 别为３１．６％、１７．９％、５０．５％，１９９５年变为１４．１％、１６． ８％、６９．１％。我国目前的居民所得分配率，比处于相同发展阶段的其他国 家都要高，而来自居民缴纳的个人所得税的比重一直很低，１９９７年仅为同期 工商税收的３．４３％。在收入分配向居民转移过程中，居民纳税过少，造成宏 观税负下降。 　　（三）税收优惠政策过多。我国出台的一系列税收优惠政策，一方面促进了 经济和各项事业的发展；另一方面也使税基变窄，宏观税负下降。现行税收优惠 政策除了对外资企业的税收优惠外，还对第一批境外上市公司，经济特区、高新 技术产业开发区企业等实行减按１５％的税率征收所得税，除此之外，外资企业 还享有许多特殊的优惠减免。外资企业所得税实际负担率仅为８％～９％。在出 台税收优惠政策的同时，税收优惠与减免的管理制度和办法没有跟上，越权减免、 任意减免、变相减免税行为仍有发生。税收优惠过多、管理失控导致税收流失、 宏观税负降低。　　 　　（四）税收征管因素影响。据专家测算，近年来我国每年的税收流失大约在 １０００亿元左右，也有专家估算在２５００亿元～３０００亿元之间。产生这 种情况的原因是多方面的，征管方面的问题不容忽视。１９９４年税制改革把税 收管理权集中在中央，但各地仍越权制定了一些违反税法规定的征收管理办法。 据统计，国家税务总局在１９９６年执法检查中共查出违反税法统一规定的涉税 文件９０１份。局部利益的制衡，使一部分税收应收未收。税收征管手段滞后， 对纳税人偷、逃、抗、骗、欠税等行为对策无力，处罚力度不够造成税收流失， 导致宏观税负下降。 　　四、调整我国目前税负水平的对策建议 　　总的看来，我国目前的税负状况是，小口径宏观税负偏低，大口径宏观税负 偏高；企业微观税负偏轻，企业总体负担偏重。据此，应在适当调高企业税负的 基础上，将小口径宏观税负由目前的１０％提高到１５％～２０％，同时，降低 大口径宏观税负，减轻企业非税负担。具体对策建议如下： 　　（一）调整税费关系，规范政府收入形式，构筑良好公共分配秩序。 　　（二）调整收入分配结构，强化个人所得税管理，理顺政府与居民之间的关 系。 　　（三）规范各种税收优惠与减免。 　　（四）深化税制改革，完善税制。 　　（五）依法治税，强化税收征收管理，减少税收流失。