【中华财税网北京10/08/2001信息】 我们已经充分阐述了纳税人的权利和义务。 可能会有人问，政府为什么要征税，凭什么征税以及税收收入用于何处?归根结底，政 府在这个社会中扮演的是何种角色?这里所谈的政府的目的在于指出纳税人与政府之间 关系是合作的关系而非对抗的关系。这层关系是放在民主文明社会的大背景下考察的。 一、政府角色的历史演变 政府凭政治强制性从其成员手中取得税收收入。利益的转移对于人而言无疑是极 其痛苦。尤其是当纳税人因无意或客观原因未按时纳税时，他将面对严厉的法律、法 规及其所带来的惩罚，这会给纳税人造成更大的物质伤害和精神伤害。所以，不少西 方经济学家主张将政府的作用限制在很少的范围内，把政府的开支减少到最低程度。 例如，在斯密时代，政府被定义为“守夜人”，政府所取得的收入应该而且只应该用 于国防、司法公正以及公共工程和教育等方面。斯密认为看不见的手，可以引导经济 正常、有效的运转。在斯密《国富论》发表之后的１００年里，经济和贸易政策的主 体趋势是“自由资本主义”和自由贸易。当然，所谓的“守夜人”--国家并不是除了 保护私有财产和保证合同实施外就没有其他强制性的功能。事实上，新形式干预的提 案在１９世纪是呈上升趋势的，比如英国２０世纪４０年代的社会立法和１８４４年 的皮尔金融法议，但这时期主流是要求国家的干预能越小越好！ 到了１９世纪７０年代和８０年代，无论是在古典经济学的堡垒--英国还是在赶 超国家里，自由资本主义浪潮开始改变了。其实这一改变在统一后的德国已有所体现 了。在德国李斯特理论里，国家作为所谓“赶超”过程的协调人，在经济发展中的作 用被大大加强了。的确，在实现社会经济政策的目标以及获得有关信息方面，国家在 “赶超”过程中的作用是无法替代的。到了１９世纪８０年代，类似的呼声更加明显， 要求国家更多地介入经济领域和制定更详细的经济活动规则。与此基本相同，凯思斯 “投资的社会化”在资本主义世界几近崩溃的前夜拯救了资本主义。 ２０世纪８０年代是对政府作用进行重新评价的时期，从２０世纪５０年代开始， 西方国家纷纷推行凯恩斯主义以指导实践，摆脱经济危机。２０世纪５０年代至６０ 年代，整个西方国家都得到了暂时的繁荣，然而，２０世纪７０年代西方经济却出现 了滞胀，并存在经济危机。凯恩斯主义学派对此无能为力。于是，在一个个国家里， 公开允诺进一步限制政府作用人当选，欧洲和日本掀起了一股国有企业是私有化的浪 潮，在美国兴起了一场旨在削弱政府在法规制度方面作用的运动，另外，美国政府对 民航、运输业、天然气以及煤气放松了管制。 当今，有关政府应更小，应受更大限制的观点正受到了严重挑战。人们也不再把 放松管制看作是完全成功的事情，例如，民航公司业在初始的急剧兼并后，就开始坐 享市场上供不应求的良机，且以高价格为特征。银行业和保险业披露出的丑闻也要求 加大法律的监督力度。不仅如此，人们甚至对社会问题的关注也与日俱增，如由无家 可归者引发的社会问题，从根本上说，不存在任何真正令人满意的、对自由市场的全 面利用替代物，再说，背离完全的自由市场也不是不可取的。首先，生产效率并不是 人们追求的惟一目标。我们大家都愿意为了别的目标而牺牲一些效率。如就业压力。 可以说，有时为了就业，我们必须放弃效率。就业与效率谁更可取，在现代社会是极 难回答的问题。它已融入社会价值判断标准。每个人对此都有不同的答案。其次，在 某些事情上市场是无能为力的，或者即使能发挥作用也不能令人满意。市场不能提供 国防，市场不能提供基础教育，市场不能提供邮政服务，而且市场在电力、能源等方 面不能提供有效的服务。在这些具有垄断性质的领域，市场是无法提供效率的。其实， 由于政治、经济、文化及法律基础实施的影响，市场机制对于经济的所施加的影响在 各个国家或地区都是不同的。经济发展中自由市场的发挥度有大有小。如在日本，电 信部门公有化水平达到了５０％，而美国则完全私有化，但澳大利亚、法国、德国等 国其公有化水平则超过了７５％；因此，出于这一目的，有必要背离市场，而且，通 过筹集资金供给国防、邮政、电力及其他产业而采用的那些方法的影响，对市场的这 种背离还会带来对市场的进一步妨碍。再其次，众所周知，在下述情况中，市场的运 行是不完全的，在这些情况中，任何交易影响的某一重要方面--收益或成本--分割者 没有直接卷入该项交易的其他方面，而且这些方面又是难以鉴定的。最后，完全自由 的市场本身并不存在，市场本身受到了垄断、信息不完全、组织费用、交易成本等的 困扰。 二、政府作为经济组织与其他经济组织的区别。在坚持市场取向的今天，我们有 必要考虑政府的经济作用。 在我们社会中，参与经济活动的组织很多，政府只是其中的一个。我们的目的是 要澄清作为经济组织的政府与其他组织内在区别，并且能从这些区别中作出政府在某 些方面能发挥更大的作用。 政府作为经济组织与其他经济相比在两大显著特性，第一，政府是一对全体社会 成员具有普遍性的组织。每个人从他出生的那一天起即成为这个组织的一员。如果要 想离开这个组织，就必须有足够的法律上的理由；第二，政府拥有其他经济组织所不 具备的强制力。这种强制力是凭借政治权力获取的。政府天生与其他组织不平等。 除了政府之外，任何组织之间的交易，除了欺诈和事故，都是自愿的。由此，我 们不难得出，交易可以使双方变得更好。但对于政府和任何个人之间的交易来说，这 一点就未必正确。其原因在于其前提是二者之间的交易是非自愿性的，因而个人可能 遭到更大的损失。 政府运用其经济强制力的典型事例不胜枚举，其中最重要、最有效的是税收。任 何人对于自己应向政府交纳多少税是不能自己确定的。我们同样不能确定政府为我们 提供的产品和服务的价值。 政府还可以利用权力禁止某些活动，但往往适得其反。例如，政府可以限制市场 机制，采取最高限价和最低限价的方法。如房租控制计划。但历史已经证明，由于采 取最高限价，导致了持续的商品短缺、非法黑市的出现。非法市场上的价格几乎总是 远离于自由市场的价格，这是利益被非法供应者爪分的结果。同样，采取最低限价， 也会导致一些不良后果，诸如，供过于求、变相非意愿折扣、行业投资过热等。更不 用说价格控制所出现的庇护与腐败、资源的非优化配置以及规避法律的成本等。最终 消费者遭殃。市场机制的供给和需求法则在政策的制定人那里被置之于脑后了。 尽管政府具有其他经济组织并不具备的强制力，但在民主文明的社会里，政府在 大多数情况下依赖公民的自愿遵守，在执行法律时，即使相当少人数的人予以反对， 甚或大叫大嚷的反对，那么政府就会遇到困难。如果人们认为法律所实现的目标是切 合实际地合理，那么人们就支持该法律。 同样，尽管政府具有人民或公众的代表赋予的征税权，但一旦社会上流行着税负 不公的税法，那么逃、避税行为就会不断增多。不难想象，假如政府不努力避免类似 情况出现，税收体系就会一蹶不振。所以，政府有必要倾听消费者和纳税人的要求。 三、政府行使经济组织的角色 在市场经济运行的社会中，政府干预经济的作用体现为稳定经济、收入分配以及 资源配置的功能。与同企业、家庭、政府行使这些职能需要税收收入同时还要利用成 本效益法评价其干预经济的结果。 １．稳定经济，萨谬尔森认为，“现代经济面临着一个根本的困境，没有一个国 家能够在自由企业及低通货膨胀率和充分就业方面的时期同时取得成功，正如今天的 市场经济不能使大炮和黄油都达到最大产量一样，宏观经济也不能同时获得充分就业 和零值通货膨胀”。尽管萨谬尔森认为经济周期不能因为宏观调控而消失，但在缓和 经济波动幅度、减弱经济振动的强度等方面毫无疑问起了巨大的作用。今天的政府与 斯密时代的政府已不可同时而语。市场并不是不能使社会经济运行在稳定发展的轨道 上，但这需要很长时间或很大的损失后才会有见效。而政府利用宏观经济政策手段可 以在很短的时间内解决经济波动或在经济发展偏离正常轨道之前发现问题从而提出解 决问题的办法，这样，就有可能使资源浪费程度达到最小。税收是政府调控经济的重 要宏观手段。在经济高潮时期，为了防止通货膨胀，政府增加税收，减少财政开支， 减少货币投放，提高利率，以紧缩需求；在经济萧条时期，政府可采取相反的政策措 施加以调节。另外，政府严格经济波动的另一个强大武器是所得税的自动集进效应或 档次爬升现象。当经济增长旺盛时，纳税人收入增加，随之上升到更高的适应税率， 纳税人的可支配收入相对减少了，从而需求受到了一定程度限制，缓和供需紧张的矛 盾；当经济增长乏力时，则出现了“档次跌落”，消费者收入的适应税率会降低一个 档次或两个档次，应纳税额减少，随之而来是消费者的可支配收入相对增加了，同样 缓和了供需矛盾。 税收要能充分发挥其稳定经济作用，其前提是完善的税制、严密的立法、刚性的 执法、公正的司法以及迅速、准确、灵敏的决策主体。 ２．收入分配。市场化的结果只会使社会贫富不均，扩大穷人和富人的收入差距。 政府行使收入分配的职能是为了最大限度地体现公平。对于公平、平等，在政治、经 济、文化及法律、伦理道德上的含义都不尽相同。市场机制固然能够公平地体现出参 与市场竞争的主体的能力，给予每一个市场主体应得的份额，但是，我们并非生活在 一个完全市场化的社会，还有许多非市场因素在我们生活中发挥作用如艺术。而且， 任凭市场竞争，社会总福利不一定能够得到提高。斯蒂格利茨认为“遗憾的是，在无 政府状态下，所有人的福利水平是很低的，以至于使任何人都不应比在没有政府存在 的情况下变得更坏，这一名言黯然失色”。 在我们的社会里尽管某些再分配是自愿的--有些国家的私人慈善捐款每年达到数 十亿美元--但是，它毕竟是有限的。再分配要求向人们施加一定的强制力以使他们让 出一部分收入而给予其他人。政府通过税收收入和税收支出达到这一目的。对富人征 收所得税、遗产税、财产税、赠与税等以及对穷人实施财政转移支付制度可以在一定 限内矫正市场机制下因货币选票分配生产成果所形成的不合理格局。 毫无疑问，收入分配均等化决不意味着政府能使整个社会的收入平等。一方面， 即使效率最高的政府也没有能力做到；另一方面，政府也不可能这样做，因为这会以 损失效率为代价。政府所能做的是要使社会经济的整体发展不因分配的不均等而受到 阻碍。 ３．资源配置，市场主体的决策是一种分散化决策。成千上万的生产者在决策时 由于信息的不完全而易导致重复生产和无效率。信息的不完全不仅体现在生产者与消 费者之间，也体现在生产者之间。往往是生产者忽略了消费者的要求。政府可通过税 收和法律引导资源流向，达到资源配置优化。例如，科斯认为，把交易成本引入效率 分析之中是很必要的。只有这样，在经济制度中，才可以减少交易成本或预防可能的 交易成本出现。我们可以假设，公民认为法律制度是他们经济和社会行为的起点，那 么理解经济的存在和发展就会更容易了。在力争使个人福利达到最大化时，他们就要 计算违反法律所带来的成本和利益。同样，存在对污染收税或收费制度的前提下，生 产者就有必要考虑污染给他所带来的成本和收益。 然而，即使在理论上也不能因为市场失灵而必然推出政府存在的必然性，而且， 在现实社会，不能否认的是，政府在行使其上述可能会产生寻租行为、效率低下、阻 碍进步等政府失灵现象，但总的说来，没有政府干预，社会总福利水平不可能得到提 高。正如格林浩德和斯蒂格茨最近在一般性定理中所提出的那样。该定理表示，一般 而言，如果没有政府干预，就不能实现有效的市场配置。 四、政府与纳税人的关系 我们在上面概括了政府的作用，提出了政府存在的必要性。一方面，公众以纳税 的方式来维护政府的运转；另一方面公众从政府那里得到市场不能提供或提供不好的 产品和服务。一般认为，随着人们收入的提高，人们对于公共产品和服务的需求越来 越高。也就是说，公共产品和服务需求收入弹性是大于１的。公共产品和服务的这种 特点更要求政府介入经济运行之中。 于是，我们可以得到两个相关论点，第一，公民有及时定额纳税的义务；第二， 公民有享受政府服务的权利。从而，政府与纳税人之间的关系应该是合作的关系，而 非一方压制另一方的关系。 但政府与纳税人之间合作的关系在我国税收实践并没有得到很好地体现。长期以 来，我们总有一个固定不变、天经地义的观念，认为纳税是政府指令。多年来，国家 出台新税一般都未经全国人民代表大会审议，多采取经全国人大授权由国务院在较小 范围内征求意见后即发布实施的简易立法程序。征税在较大程度上反映的是政府的意 志，纳税人的意见反映不足。在进行税法宣传时，一在强调纳税人要履行纳税义务， 却很少提及纳税人有何具体权利，很少提及税收机关和税务人员的义务，更没提及公 众如何依法制约税务机关和税务人员的权力。这种偏颇宣传所产生的重要作用就是， 社会成员对纳税有理解，有抵触情绪，偷逃税款的现象比较严重。在加上现实社会生 活中，税务机关和税务人员不依法征税的事实屡屡出现使得这种现象更加严重。但在 税收的法律关系上，社会成员究竟有何具体权利?政府有何具体义务?权利主体双方的 权利与义务是平等的还是不平等的?从西方国家税法发展的历史及我国税收实践分析现 代意义上的国家征税，也不视为政府的行政指令。政府征税的提议需要征询公民的意 见，并经议会审议，不经议会审议通过，政府是不能征税。这就是就，征税是全民的 事情，政府为取得财政收入拟对社会成员征税，需要先与社会成员商议，社会成员运 用自己的权利，或通过议会代表行使其权利，对拟加的纳税义务表示赞同或否决。因 此，纳税义务的确定要以社会成员权利的行使为前提，实现权利与义务的统一。 五、结论 在我国税收实践中，为了能够体现政府与民众之间的合作关系，应尽快建立并完 善税法体系，明确纳税人的权利和义务并应以法的形式公布于众。政府应实现预算支 出公开化，让纳税人知道自己利益与政府的行为息息相关，完善赋税征管机制，实行 以法治税，对那些逃脱纳税义务的人应严惩不贷。 (3)