【中华财税网北京01/14/2002信息】 第四节 税收法律法规和政策的制定—— 立法程序四部曲 根据我国《宪法》、法律以及其他有关法规规定，有权参与税收立法和政策制定 的立法机关有：全国人民代表大会及其常务委员会；省、自治区、直辖市人民代表大 会及其常务委员会；国务院及财政部、国务院关税税则委员会；国家税务总局等机关。 一、税收立法的概述 （一）税收立法概念 税收立法是指有立法权的国家机关依照各自的职责范围和立法程序，制定、修改 和废止税收法律和法规的活动，包括税收立法体制和税收立法程序两个大的方面。税 收立法是税收法律制度的首要环节，只有通过制定税收法律、法规，建立、健全税收 法律体系，把税收征纳关系纳人法律调整范围，才能够做到严格依法治税。 税收立法的本质属性一般有以下三个方面：第一，税收立法是将统治阶级意志体 现为国家意志，成为社会全体成员都必须遵守的法律规范的过程。第二，税收立法是 制定、修改或废止税收法律、法规的活动。所谓制定，就是直接创制法律；所谓修改， 即对已经制定并实际发挥效力的税收法律、法规进行调整或补充的活动；所谓废止， 即宣布税收法律、法规失去效力，停止执行的活动。第三，税收立法是有立法权的国 家机关制定具有普遍约束力的行为规范的活动。这一特征有两个含义：其一，税收立 法必须是以国家名义所进行的活动，是国家主权的体现；其二，表现税收立法的外在 形式应当是具有普遍约束力的行为规范。所谓约束力，简单地讲，就是指法律的强制 作用。 （二）税收立法体制 税收立法体制包括税收立法权限的划分、税收立法权的行使、税收立法机关的设 置等方面。通常讲的税收立法体制，一般指税收立法权限的划分。 理解税收立法权的含义应注意三点：第一，税收立法权是指有立法权的国家机关 依据一定程序制定、修改、补充和废止税收法律、法规的权力；第二，税收立法权的 种类具有多样性，有国家税收立法权即中央税收立法权，有地方税收立法权，有委托 税收立法权，有行政税收立法权；第三，税收立法权作为一种权力，不仅是指对税收 法律、法规的制定权、修改权和废止权，也包括提出税收法律草案权、审议税收法律 草案权、表决税收法律草案权、通过或批准税收法律草案权、公布税收法律权等几方 面的权力。 我国的税收立法体制是一元、两级的立法体制。 所谓“一元”是指我国的税收立法体制是一体化的、统一的，不存在两个或两个 以上并存的税收立法体系。全国人民代表大会及其常务委员会行使国家税收立法权。 任何其他国家机关的税收立法权都必须服从国家税收立法权。对此，我国《宪法》第 五条作了明确的规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规 和地方性法规都不得同宪法相抵触。” 所谓“两级”，是指我国税收立法体制分为中央立法和地方立法两个税收立法权 等级。“中央”与“地方”是世界各国通用的划分。在我国，实行中央与地方适当分 权的税收立法体制。中央立法在整个税收立法活动中居于主导地位，而地方立法则起 着执行和补充国家立法的作用。我国的地方税收立法权不能独立于中央税收立法权之 外。 二、税收立法程序 （一）税收立法程序的概念 税收立法程序是指一定的国家机关制定、修改和废除税收法律、法规的法定步骤。 当统治阶级将自己的意志及时、准确地上升为国家意志时，国家制定相应的法律，对 包括税收立法在内的整个立法程序作出明确、严格的规定。税法的制定和修改必须依 法定程序进行，才具有法律效力，税收立法程序是使税收立法活动规范化、科学化的 重要保证。税收立法的实践证明，严格按照立法程序进行活动，对于保证国家税法的 严密、规范，提高其法律的权威性和适用性，维护税收法制的尊严是十分重要的。 （二）税收立法的程序 税收立法的程序往往因规范性文件的类别不同而不同。例如制定税收法律的程序 要比制定税收行政法规的程序更为严格。下面主要分析我国最高权力机关及其常设机 构制定税收法律的程序，即立法程序四部曲。 １．税收法律草案的提出。提出税收法律草案是立法的第一道程序。税收法律草 案的提出是指依法享有专门权限的机关向立法机关提出的税收法律草案或关于制定、 修改或废除某项税收法律的建议。在我国立法实践中，税收法律草案主要或绝大多数 是由全国人民代表大会和国务院两个系统提出的。 税收法律草案必须是有权机构和个人提出，是一种正式的立法程序。有权向全国 人民代表大会提出税收法律草案的机构为：（１）全国人民代表大会主席团；（２） 全国人民代表大会常务委员会；（３）全国人民代表大会各专门委员会；（４）国务 院；（５）中央军事委员会；（６）最高人民法院；（７）最高人民检察院；（８） 全国人民代表大会的一个代表团；（９）３０名以上的全国人大代表的联合。 有权向全国人民代表大会常务委员会提出税收法律草案的机构和个人为：（１） 全国人民代表大会各专门委员会；（２）国务院；（３）中央军事委员会；（４）最 高人民法院；（５）最高人民检察院；（６）全国人民代表大会常务委员会组成人员 １０人以上联名。 ２．税收法律草案的审议。税收法律草案提出后，税收立法程序进入税收法律草 案的审议阶段。税收法律草案的审议是指在立法机关中对已列入议事日程的税收法律 草案正式进行审查和讨论。从我国的立法实践看，税收法律草案在提交立法机关审议 前，首先交由涉税机关讨论，征求意见，然后再交专门委员会审议和立法机关全体会 议审议。 ３．税收法律草案的通过。对税收法律草案的审议结束后，立法程序进入。通过 税收法律草案的阶段。税收法律草案的通过是指立法机关对税收法律草案表示正式同 意，使之变为法律。在全部立法程序中，这是具有决定意义的步骤。表决的结果直接 关系到税法草案能否成为法律。 ４．税收法律的公布。税收法律的公布是立法的必经程序。因为税收法律通过后 如果不公布，便没有约束力，所以公布税收法律的权力也成为立法权的一部分。税收 法律的公布是指立法机关或国家元首将已经通过的税收法律予以正式公布，以便遵照 执行。它是税法制定程序的最后完成。税法公布之后，或立即生效，或在指定的生效 日期生效。 （三）税收立法程序法律化的意义 税收立法程序的法律化就是对税收法律制定过程中发生的各种相互关系，诸如立 法机关之间、立法机关与其组成成员之间、立法机关与有税收法律草案提案权的机关 之间等相互关系进行法律调整。制定和健全有关税收立法程序的法律，是加强社会主 义法制的一项重要内容。 税收立法程序的法律化不仅意味着立法权属于有权立法的机关，同时意味着有权 立法的机关的立法活动必须符合立法程序。税收立法需同时符合这两方面的要求，否 则制定出的“税收法律”应视为无效。 (3)