【中华财税网北京01/15/2002信息】 第二节 征管环节的筹划 征方税收筹划的另一项内容是征管环节的筹划。征管环节的筹划主要包括机构的 筹划即税务机关的筹划、人的筹划以及征管程序的筹划。 一、机构的筹划——首要环节 机构的筹划是征管环节筹划的首要环节。判断机构设置“好坏”的标谁是机构制 衡和机构效率。 （一）机构制衡 政府部门任一机构在执行职能时都需要其他机构或部门的协作，同时，也会自然 而然地受到其他部门或机构的监督和制约。在机构与机构以及机构与部门之间的互动、 协调关系之中，机构及在其中工作的公职人员由于相互之间的监督、制约，能不断处 于警觉状态，保持廉洁。税务机构及税务人员尤其要受到其他机构部门以及民众的监 督和制约。“常在河边走，哪能不湿脚”。税务人员经常与钱接触，在自身因素以及 外部监督环境软弱无力的情况下，巨大的诱惑不但可能令税务人员“湿脚”，更有可 能把税务人员拉下水。通过外部制衡机构诸如央行金库、审计部门、财政部、纳税人、 中介机构以及媒体和内部制衡机制诸如“征”、“管”、“查”分离等，税务机构及 其执法人员的以权谋私、官僚作风以及其他侵犯纳税人权利的现象基本上可以得到制 止。 １．外部制衡。对税务机构及其人员能起到外部制衡的部门或机构有以下六个部 门或机构： （１）央行金库部门。由税务人员征收上来的税收收入首先要送入央行金库，再 由金库把这部分税收收入转报到财政账户。这样，税收收入在到达财政部门之前，要 ‘经过金库部门这一关。如何通过金库部门对税务机构进行监督和制约是值得进一步 探索的。 （２）审计部门。通过审计部门对税收征管工作质量进行监督检查，对税务人员 执行税法情况进行监督检查，对预算收入、征管、收纳、退付的监督检查，能确保预 算收入应收尽收，避免截留、隐匿和流失。 （３）财政部门。税务机构关注收入，财政部门关注支出。一收一支，相辅相成， 不可偏颇。在决策时，应把收入和支出结合起来考虑。税务机构人员的工资、福利、 补贴要依赖财政部门的支出；财政部门的支出要依赖及时足额的税收收入。预算计划 的任何一方面没有按照规定执行，都会给另一方面带来重大影响，尤其在“收不抵支” 的现实情况下更是如此。由于财政部门过分依赖税务部门，而税务部门对财政部门的 依赖性较小，财政部门往往容易出现对税务人员违法行为睁一只眼，闭一只眼，只求 税收收入能及时足额入库的不良现象，而且，在拨款时，往往把税务部门的要求置于 优先考虑的地位。因此，对如何促进财政部门对税务部门的制衡应进一步认真思考。 （４）纳税人（自然人、法人）。当前，纳税人在纳税人和税务局的关系中处于 事实上不平等的劣势地位。主要原因如下：一是纳税人权利意识不强。影响纳税人权 利意识的因素很多，主要有传统文化背景、纳税人自身素质、税收制度以及法制环境 等。我国有几千年的封建宗法传统，这不利于营造权力从属于法律的法制环境，而权 大于法的现象反而经常发生；纳税人自身素质仍比较低；我国现行的税收制度是以流 转税为主，所得税为辅的税制模式，这种模式在很大程度上掩盖了税收的存在。即使 人们意识到或认为自己纳了税，也无从得知自己究竞纳了多少税。久而久之，税收意 识自然就更加淡漠了。二是反权力成本过高。这一点从下面的例子中就可略见一斑。 某市海关扣下了某公司进口的五辆雪铁龙汽车，理由是这五辆汽车是走私车。该海关 作出如下决定：要么缴罚款，每辆１０万元；要么留下车，走人。公司不服，经过两 年的申诉，海关败诉。然而，当公司人员看到他们两年前进口的轿车时，不禁倒吸一 口凉气，昔日银光锃亮的高级轿车如今已是“残花败柳”，破败不堪。原来，在这两 年中，海关私自使用了五辆轿车，行程几万里。由此可见，反权力成本是高昂的，但 这高昂的成本却是先前一部分人匍匐在权力的手杖下一点一滴积累起来的。因此，必 须建立相应中介机构，如纳税人俱乐部，由纳税人共同承担反权力的成本，加强纳税 人对税务机构的监督和制约。 （５）中介机构。中介机构是联系税务机构和纳税人的桥梁。近半个世纪以来， 面对日益扩大的社会化大生产和日趋融为一体的国际市场，税法变得更加复杂严密， 纳税人在履行纳税义务、进行纳税筹划等方面感到有点力不从心。于是会计师事务所、 律师事务所、税务师事务所等社会中介机构如雨后春笋般出现，这些机构纷纷发展税 务咨询业务。这些代理机构处于征纳双方之外，站在公正的立场上，按照国家的税收 法律，帮助纳税人履行纳税义务和进行纳税筹划。但目前我国中介机构的活动却带有 执法人员色彩，这好似游戏的规则只是由一方确定，最好的办法是让中介机构名副其 实，由纳税人自由选择。 （６）媒体。如今，舆论手段丰富多样，应利用各种有利条件，加强媒体、纳税 人、税务当局之间的合作，加大媒体对税务当局及税务人员执法监督力度，保护纳税 人权利，以达到制衡的目的。 ２．机构内部制衡。机构内部制衡是各种外部制衡的有力补充，内部制衡的机制 主要有：“征”、“管”、“查”分离原则；合议原则；轮岗原则；举报原则；行政 复议原则；行政诉讼原则。 （二）机构的效率 税收效率既指具有较小超额负担的税收，又指能尽量降低行政管理和奉行费用的 税收。这里的效率指降低行政管理费用和奉行费用。目前，我国行政管理费用过高， 主要原因如下：第一，低工资，高福利。低工资会使得税务人员无心工作，只是想借 执行公事之机顺手牵羊，捞点外快；高福利使得支出额过高，却不便于激发税务人员 的积极性。第二，装备成本高。我们有时会看到税务人员驾小车、持手机去乡下征屠 宰税的现象，这显然得不偿失，浪费很大。第三，占用社会资源。诸如使用企业的汽 车、占用纳税人的时间、纳税人花费在处理与税务机构关系上的金钱以及纳税人的精 神损失等。 要达到提高机构效率的目的，应做到：机构设置不能重复，机构数量应适当减少。 越是简单的东西越易管理。机构一多，相互之间的职能不可避免会出现重复，踢皮球、 互相推诿的现象增加，反而不利于执行公事。“一个萝卜一个坑”，有利于加强协调 和合作，提高机构工作效率。 (3)