【中华财税网2008/10/10信息】  1997年全国人大通过的《公路法》，首次提出以“燃油附加费”替代养路费。1998年10月，国务院提请全国人大审议的《公路法》修正案草案里，将“燃油附加费”改为“燃油税”。1999年10月31日，《公路法》修正案获得通过。但此后，虽然有关部门多次发布将“择机开征”的消息，燃油税却一直未能开征。燃油税缘何如此难产，如何破解燃油税的开征难题？中国社会科学院财政与贸易经济研究所副所长高培勇在本文中阐述了自己的观点。 

　　在我国，大约从上个世纪90年代中后期开始，燃油税的开征便成为人们热议的话题。而且每当岁末年初，无论是普通百姓，还是相关政府部门，都会随养路费集中缴纳期的到来而经历一次围绕燃油税开征与否的猜测或“备战”高潮。高潮过后，便是对燃油税胎死腹中的迷茫。这时，相关政府部门又总是会作出将“择机”开征燃油税的预告。可以说，燃油税就是在这样一种择机、流产、再择机、再流产的反复周折中，度过了十几年之久的时光。至今，相关部门仍不能拿出开征的确切时间表。 

　　如此漫长的过程，一再地把一个带有根本性的问题提到我们面前：中国究竟有没有开征燃油税的必要？ 

　　一、区分两种不同内容的燃油税 

　　燃油税，顾名思义，就是以燃油或燃气为课税对象的税。不过，它所包涵的实质内容却不像其定义那样简单。 

　　在当今世界上普遍征收的燃油税，都是在燃油和燃气的生产、销售或零售环节并针对燃油或燃气的生产、销售或零售的数额或数量征收的。固然都依此称作燃油税，但根据其收入用途以及由此决定的其他方面特征的不同，可区分为两类：一是作为一般性收入，可统筹安排于各项支出。一是作为专项收入，专款专用于公路的维修或建设支出。前者的目的，在于以燃油税的形式为政府取得收入，或为政府提供实施调节的政策手段。后者的目的，则在于以燃油税的名义为政府的公路维修或建设支出项目融资。前者的制度设计，仅在总体上贯彻“取之于民、用之于民”的理念，无须在纳税人和受益人之间实现具有直接对应关系的收支挂钩。后者的制度设计，则要围绕公路的维修或建设贯彻“取之于路、用之于路”或“谁用路、谁掏钱”的理念，必须在纳税人和受益人之间实现具有直接对应关系的收支挂钩。前者所瞄准的，是燃油或燃气的生产、销售或零售的数额或数量，故而是名实相符的燃油税。后者所瞄准的，则是政府的公路维修或建设支出规模，故而是名为燃油税，实为养路或修路费。 

　　注意到上述的区别，前一类燃油税，事实上，已经存在于我国现行的税制体系之中。现行的消费税，共包括14个税目。其中的第6个税目，即为成品油。在成品油下，又分别列举有汽油、柴油、石脑油、溶剂油、润滑油、燃料油和航空煤油7个种类。对这些油类产品征收的税，无疑就是燃油税，或至少具有燃油税性质。只不过它未作为一个单独设置的税种而存在，而是作为一个税目和其他类似的税目组合在一起，融入由多个税目组成的消费税之中了。显然我们一直热议并谋求开征的并非这样的燃油税，也并非是要将这样的税目从消费税中独立出来而升格为一个税种。 

　　后一类燃油税，才是我们一直热议并谋求开征的燃油税。细究起来，之所以会在上个世纪90年代中后期萌发出开征后一类燃油税的需求，无非是因为在那一时期，来自于政府部门的非规范性收费行为盛行，并招致了社会各界的一片质疑，政府部门的非规范性收费行为，又集中体现在围绕公路使用行为的乱收费上。在当时，治理乱收费的希望，又被普遍寄托于费改税——通过将五花八门的政府收费改为征税，达到规范政府收费行为及其机制的目的。正是在如此的背景之下，全国人大先是在1997年通过《公路法》并首次提出以燃油附加费替代养路费。接着，又于1999年通过了《公路法》修正案，规定政府可以采取征税办法筹集公路的养护资金，从而为在中国开征燃油税并以燃油税替代养路费等相关收费打开了通道。也正是从那个时候起，我们正式开始了对中国燃油税的漫长期待。 

　　二、我国开征燃油税的必要性已逐步消失 

　　然而，时过境迁，当今天我们静下心来，仔细地审视身边的经济社会环境的时候，却不无意外地发现，在当前的中国，开征燃油税并以燃油税替代养路费等相关收费的必要性，已经在逐步消失。 

　　开征燃油税的选择，同人们对于政府收费的最初认识不无关联。那时的收费，多系政府部门自立规章的产物，并作为自收自支的财源，直接装入小金库。在那样一种情形下，收费常与“乱”字相连，甚至被贴上“乱收费”标签。因而人们很容易在收费和非规范性收入之间画等号。这种认识，同依法而征的税款的各种规范性特征联系起来，便有了实行费改税的政策思维，从而才有了将围绕公路使用行为的各种收费改为征税，并将其纳入规范性轨道的改革方案和相关实践。 

　　十几年过后，尽管燃油