【中华财税网2008/9/28信息】　空手出门，拎袋而归，是现代人习以为常的购物方式。根据中国塑料加工工业协会和中国连锁经营协会调查测算，我国每天仅买菜就用掉10亿个塑料袋，其他方面塑料袋的用量每天也在20亿个以上。为减少和限制塑料袋的滥用造成的“白色污染”，2007年12月31日，国务院办公厅下发了《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》（国办发[2007]72号，简称为“限塑令”），规定自2008年6月1日起，在全国范围内实行“限塑”。“限塑令”的内容主要包括两方面，一是在全国范围内禁止生产、销售、使用厚度小于0.025毫米的超薄塑料购物袋；二是在超市、商场、集贸市场等商品零售场所要实行塑料购物袋有偿使用制度，禁止向消费者免费提供塑料购物袋。“限塑令”不仅要求商务、质检、工商等部门要各司其职，确保各项限塑措施落实到位，还要求“财政、税务部门要尽快研究制定抑制废塑料污染的税收政策，利用税收杠杆调控塑料购物袋的生产、销售和使用，支持、鼓励废塑料综合利用产业的发展”。本文试就调整税收政策，促进“限塑令”推行作一些探讨。 

　　一、推行“限塑令”的原因、目的和效果 

　　（一）推行“限塑令”的原因 

　　20世纪80年代，广东零售业开始向顾客免费提供塑料购物袋，此后迅速普及到大江南北。当时，曾有媒体热情讴歌这一“便民举措”，认为这开启了消费史上的新篇章。可随着时间的推移，这个“小方便”却越来越让人头疼。 

　　1、塑料袋的滥用造成严重的环境污染问题。根据统计，目前我国每年随生活垃圾进入填埋场的废塑料占填埋垃圾重量的3-5%，其中大部分是废塑料购物袋，特别是厚度小于0.025毫米的超薄塑料袋。废塑料在自然条件下不易降解，造成长期的、潜在的生态环境问题。一是废弃塑料包装物混在土壤中，易造成土壤板结，影响农作物吸收养分和水分，导致农作物减产；二是抛弃在陆地或水体中的废塑料包装物，被动物当作食物吞入，导致动物死亡的事件屡见不鲜；三是混入生活垃圾中的废弃塑料很难处理，混有废弃塑料的生活垃圾不适用于堆肥处理，分拣出来的废塑料也因无法保证质量而很难利用。 

　　2、塑料袋的滥用加剧了我国能源供应的压力。根据调查，我国13亿人平均每天使用的塑料袋高达30亿个，为生产这些塑料袋，每年需要消耗160万吨塑料。按3吨石油生产1吨塑料计算，我国每年消费的塑料袋所耗用的原油高达480万吨，占我国年原油耗用量的1.46%.同时，我国又是一个原油紧缺的国家，国产的原油无法满足我国经济增长和居民消费的需要，2007年我国共进口原油1.63亿吨，比上年增长12.4%，约占全国原油消费总量的50%.可以说，塑料袋的滥用在一定程度上加剧了我国能源供应的压力。 

　　3、塑料袋的滥用增加了财政的压力。根据调查，目前菜市场里提供的轻薄型塑料袋的价格约为每只0.086元，超市提供的塑料袋价格一般在0.2元以上。塑料袋的价格之所以如此之低，是因为这些年来国家为了维持国内市场的物价稳定，对国内市场销售的汽、柴油和其他原油精炼产品（包括制造塑料袋的原料聚乙烯）的价格一直进行严格控制，以致原油与其精炼产品的价格出现严重倒挂。2008年上半年，国际市场上原油价格已突破130美元/桶，国内市场的原油精炼产品的平均价格却只有70美元/桶（截止2008年6月20日成品油提价前的平均价格），导致国内的原油加工企业出现巨额的亏损。2008年上半年，国家财政为此给予了中石化公司123亿元的财政补贴。因此，在商家无偿向消费者提供塑料袋的利益格局下，受益的是商家、塑料袋生产厂家和消费者，付出代价的却是国家财政。 

　　（二）推行“限塑令”的目的及效果 

　　从“限塑令”的内容看，国务院制定和推行“限塑令”，目的不是将塑料袋赶尽杀绝，而是将环保成本分摊到消费者日常生活开支当中，依靠经济杠杆限制塑料购物袋的使用，从而减少塑料袋的滥用造成的“白色污染”。根据调查，推行“限塑令”后，超市提供的塑料购物袋的价格一般在每只0.2元以上，一个普通家庭如果在购物时继续保持“限塑令”推行前的消费习惯，则每月大约要花26元用于购买塑料袋。消费者在不得不为使用塑料袋花钱时，自然会算一笔经济账，资源意识和环保意识也会相应增强。 

　　从目前“限塑令”执行的效果看，“限塑令”在大中型商场、超市等商品零售场所的执行情况比较到位，这些场所塑料袋的使用量较以前有明显减少；但在菜市场、集贸市场，经营者为吸引顾客，基本上没有执行“限塑令”的规定，不仅继续向顾客无偿提供塑料袋，而且提供的多为国家明令禁止的超薄塑料袋。之所以会发生上述现象，我们分析，主要有以下原因：一是菜市场、集贸市场内的经营者户数多、流动性强，工商等执法部门缺乏有效手段禁止经营者向顾客无偿提供塑料袋；二是由于轻薄型塑料袋的价格比“限塑令”允许销售的塑料袋的价格低50%以上，经营者既然是无偿提供塑料袋，必定会选择价格低的塑料袋以降低成本；三是轻薄型塑料袋的市场需求量大，而其生产门槛比较低，导致工商、质监等执法部门无法按“限塑令”的要求取缔轻薄型塑料袋的生产。鉴于此，笔者认为，在“限塑令”这一关系所有民众切身利益的公共政策推行过程中，税收可以充分发挥自身的职能，通过税收政策的制定、调整，从源头上对塑料袋的生产、消费进行调控，现提出以下税收政策调整方案和建议。 

　　二、促进“限塑令”推行的税收政策调整方案 

　　（一）方案一：参照国家限制木制一次性筷子发展的税收政策调整方案，在塑料袋生产环节对生产企业加征5%的消费税。 

　　1、可行性分析 

　　选择在塑料袋的生产环节而不是消费环节（即商家销售商品同时提供塑料袋）征收消费税主要出于以下考虑。一是在塑料袋的生产环节征税，可以从塑料袋的源头进行控制，实现应收尽收，征收的效率最高，税收政策的调控效果最为显著。二是涉及的征税对象户数相对较少，征税的成本最低。据调查，目前全国生产塑料袋的厂家有6万多户，但是向消费者提供的塑料袋的商业、餐饮企业的户数可能高达数千万以上，因此，选择在生产环节征税的税收征管成本最低。三是在生产环节征税的难度较小。因为生产企业一般都有固定的生产经营场所和专门的生产设备，税务机关对其征税比较容易，而消费环节的经营户众多，经营地点分散，对大超市、商场征税比较容易，对农贸市场的经营户和一些小摊点征税则非常难以做到。 

　　2、利弊分析 

　　（1）本方案的优点主要有： 

　　A、征税后塑料袋的税负加重，价格会相应提高，消费者购买、使用塑料袋的意愿会进一步受到抑制，税收政策的调控效果比较明显。 

　　B、能够增加税收收入，为治理环境污染问题筹集资金。 

　　C、征税的效率最高，征税成本最低。 

　　（2）本方案的缺点： 

　　A、只能引导消费者少用塑料袋，无法真正解决塑料袋使用带来的环境污染问题。 

　　B、增加了企业的经营成本。这主要表现在两方面：一是生产企业由于市场竞争等原因，无法将新增的税负全部转嫁给消费者，势必增加企业的经营成本；二是企业必须先垫付资金缴纳税款，这势必会占用企业的资金，增加企业在财务费用方面的经营成本。 

　　C、近年来，我国的税收总收入逐年递增，且增幅高于GDP的增幅，社会各界因此普遍认为我国目前的税负偏重。若再对塑料袋征税，税收增幅高于GDP的增幅的问题还会进一步加剧。 

　　D、可能会在塑料袋生产行业产生“劣币驱逐良币”的现象。生产塑料购物袋的工艺较为简单，超薄塑料购物袋和普通塑料购物袋的生产工艺基本相同，生产企业只需对生产工艺稍作调整即可生产得到超薄塑料购物袋或普通塑料购物袋，无需更多投资。由于门槛较低，目前我国虽有6万多户塑料生产企业，但上规模的企业只有1500多户。如果对塑料袋在生产环节加征消费税，上规模的生产企业依法照章纳税的意识较强，受税收政策调整的影响，税负和经营成本可能会出现大幅度上升；而那些小企业或小作坊依法照章纳税的意识较差，总会想方设法的少交税或不交税，受税收政策调整的影响相对较小，在市场竞争中与大企业相比就有了成本上的优势。因此，本方案执行的最终结果可能产生一种“劣币驱逐良币”的现象，即：守法的大企业无法维持、纷纷转产，而不守法的小企业却能蓬勃发展、长期经营。 

　　（二）方案二：在生产环节对塑料袋不加征消费税，但对于企业生产的符合环保标准的可降解的塑料袋，可减征10%至30%的增值税，同时对企业实现的企业所得税也相应减征10%至30%. 

　　1、可行性分析 

　　制定本方案主要出于以下考虑。限塑令的推行，提高了消费者的购物成本，在开始的阶段，消费者会暂时减少塑料袋的使用，就像新闻里说的那样“明显减少”。但这只是初期的反应，经过一段时间后，消费者会逐渐认可收费的塑料袋，塑料袋的使用数量也相应会出现缓慢回升。原因是消费者发现，他们找不到塑料袋的替代品。消费者购物，不但在意商品本身，也在意购物是否方便，以尽量节约交易费用，这是超市取代传统商店一统天下的原因。消费者购买了东西，不可能空手抱走，也无法做到每次去商场都随身携带几个布兜子，思来想去，还是现场购买塑料袋最方便。但是，塑料袋最大的危害是对自然环境的污染，据调查，3只小小的塑料袋能够污染10余平方米的土地，需要上百年时间才能被土地吸收。鉴于国家推行限塑令的主要目的是为了解决塑料袋滥用所造成的环境污染问题，因此，我们认为，依靠价格杠杆遏制消费者的消费欲望无法从根本上解决这个问题，只有对生产可降解塑料袋的企业进行扶持，把可降解塑料袋的价格降下来，使消费者在购买时优先选择可降解塑料袋，才能真正有效地解决塑料袋带来的“白色污染”问题。 

　　2、利弊分析 

　　（1）本方案的优点主要有： 

　　A、目前，可降解塑料袋每吨的生产成本比普通塑料袋贵两三千元。给予企业一定的税收优惠政策，可以促进企业不断扩大产品生产规模，降低产品的价格，使可降解塑料袋在竞争中能够占据优势，逐步将不可降解塑料袋挤出市场，真正解决塑料袋使用带来的环境污染问题。 

　　B、可以促进那些具有一定技术能力和生产规模的企业做大做强，将那些规模小、技术水平低的小企业、小作坊淘汰出市场，消除小企业、小作坊所产的不合格塑料袋造成的卫生、安全隐患。 

　　（2）本方案的缺点： 

　　A、对生产可降解的塑料袋的企业实行减税将会减少国家的税收收入。 

　　B、生产可降解的塑料袋的企业扩大生产规模、降低生产成本均需要一定的时间，因此，该方案无法产生立竿见影的效果，需要相当长的时间才能见到成效。 

　　三、与“限塑令”具体措施相配套的税收政策调整建议 

　　为促进“限塑令”的推行，除可选择上述方案对塑料袋的生产、消费从源头上进行调控外，还应针对“限塑令”的具体措施，研究制定配套的税收政策，具体建议如下： 

　　（一）“限塑令”第二条规定，“商品零售场所必须对塑料购物袋明码标价，并在商品价外收取塑料购物袋价款，不得无偿提供或将塑料购物袋价款隐含在商品总价内合并收取”。为配合上述措施的执行，建议出台以下税收政策：一是对商品零售场所违反上述规定向购物者提供的塑料袋，一律按视同销售的规定征收增值税，并且购进塑料袋的成本不得在计算企业所得税时列入企业的生产经营成本；二是对商品零售场所违反上述规定而被处以没收商品处罚的，其被没收商品的进项税额不得抵扣，同时其购进成本不得在计算企业所得税时列入企业的生产经营成本。 

　　（二）“限塑令”第三条规定，“质检部门要建立塑料购物袋生产企业产品质量监督机制。对违规继续生产超薄塑料购物袋的，或不按规定加贴（印）合格塑料购物袋产品标志的，以及存在其他违法违规行为的，要依照《中华人民共和国产品质量法》等法律法规，相应给予责令停止生产、没收违法生产的产品、没收违法所得、罚款等处罚”。为配合上述措施的执行，建议出台以下税收政策：一是对生产企业违反上述规定而被处以没收产品处罚的，其被没收产品的进项税额不得抵扣，同时其购进成本不得在计算企业所得税时列入企业的生产经营成本。二是对生产企业违反上述规定而被处以没收违法所得处罚的，其被没收的违法所得在计算企业所得税时仍应列入其计税所得额。 

　　（三）“限塑令”第四条规定，财政、税务部门要利用税收杠杆支持、鼓励废塑料综合利用产业的发展。根据上述规定，建议出台以下政策：对企业利用废塑料生产的符合国家相关卫生与安全标准的塑料袋及其它产品，在增值税方面给予即征即退或减半征收的优惠政策，在企业所得税方面同样给予免征企业所得税或减半征收的优惠政策。