纳税服务部门对税务规范性文件进行权益性审核，是优化税务执法方式、促进税务机关依法行政、保障税务行政相对人合法权益的重要举措。

近年来，国家税务总局甘肃省税务局严格落实《税务规范性文件制定管理办法》规定的法定审核要求，并总结实践经验，从2025年9月开始，将权益性审核范围从税务规范性文件扩展至涉及税务行政相对人权益的7类工作通知及本地特色软件系统升级需求，把纳税人缴费人权益保护关口前移至各类文件通知正式下发之前。

扩范围：从规范性文件到7类通知

税务规范性文件，是指县以上税务机关依照法定职权和规定程序制定并发布的，影响纳税人、缴费人、扣缴义务人等税务行政相对人权利、义务，在本辖区内具有普遍约束力并在一定期限内反复适用的文件，是税务机关开展行政执法活动的重要依据。

《税务规范性文件制定管理办法》要求，纳税服务部门应当就是否无法律法规依据减损税务行政相对人合法权利和利益或增加其义务，以及泄露税务行政相对人税费保密信息风险的事项进行权益性审核。税务规范性文件权益性审核机制的建立，使纳税人缴费人权益保护工作贯穿政策措施制定、执行、监督的全过程，这对严格规范税务执法行为、维护纳税人缴费人合法权益、营造良好税收营商环境具有重要意义。

“随着税费政策及征管制度的日趋稳定，近年来税务规范性文件的制发数量并不多，市级及以下税务机关的发文数量就更少。而基层部门在日常征管、服务、执法过程中制定的通知文件，很多直接涉及纳税人缴费人利益，却没有纳入审核范围。”国家税务总局甘肃省税务局纳税服务处副处长陈炎平向记者介绍，虽然这些通知文件有的可能只是阶段性事务，有的是税务部门内部执行的管理规范、工作制度，但在实际执行中与行政相对人的权益紧密相关，保证其“合权益性”十分必要。

为此，2025年9月，甘肃省税务局制发《税费权益性审核机制（试行）》，在省局机关、兰州市、天水市、白银市、平凉市、嘉峪关市进行试点，将权益性审核范围拓展至公告、通告、税发、税函、税办发、税办函和部门便函7类文件以及本地特色软件系统升级需求，并明确了审核范围、审核方式、审核内容、审核程序等事项，从源头强化纳税人缴费人权益保护。

兰州财经大学财政与税务学院院长李永海表示，判断一份通知文件是否应当纳入权益性审核范围，评判标准不应拘泥于文件名称与外在形式，关键要看文件内容是否对纳税人缴费人的权利义务产生实质性影响。甘肃税务部门扩展权益性审核范围，把审查标准从“看形式”转为“看影响”，是践行行政法治“实质重于形式”基本要求的体现。

明要点：细化操作指引统一执行标准

“这是我们在审核《国家税务总局天水市税务局 天水市自然资源局 天水市财政局关于印发〈天水市矿产资源专项收入清欠防欠工作机制〉的通知》后，填写的《税费权益性审核评估表》。”天水市税务局纳税服务科副科长马维植向记者介绍。评估表上，“权益减损与义务增加”等6项评估事项与对应的政策依据、评估结果一一列明，形式简洁、要点清晰。

“权益性审核需遵循法律、法规、规章以及上级税务规范性文件规定，涉及党中央、国务院，地方党委政府，税务部门与其他职能部门多层级、多领域政策依据，条文纷繁复杂，审核工作量较大。”陈炎平介绍。为方便一线干部厘清审查脉络、高效开展审核工作，甘肃省税务局配套出台《税费权益性审核操作指引（试行）》，区分税务规范性文件、税费通知文件、信息系统功能优化三类场景，分别明确送审范围、报送要求、所需资料与审核要点，构建起一套标准化操作规范。

翻开《税费权益性审核操作指引（试行）》，审核时需要提取哪些关键要素、把握哪些审查重点、履行哪些流转程序均清晰载明。“我们希望，即使是新手，对照着这份指引，也能知道该审什么、怎么审。”白银市税务局纳税服务科副科长、该局公职律师唐娟全程参与了《指引》的制定工作。她告诉记者，基层从事权益性审核的干部很多不是法律专业出身，因此，《指引》突出实操导向，把抽象的审查要求转化为直观可操作的工作清单，引导税务干部去一项一项对照审核。

最近，泾川县税务局青年干部李涵承担了《关于建立社会保险费常态化部门协作机制的通知（征求意见稿）》的权益性审核任务。

“这些材料涉及财政、社保、医保等多个部门的内容，刚开始确实无从下手。但是对照《指引》一项项研读，也就逐渐有了思路。”李涵说，在对照《指引》中“是否存在泄露税务行政相对人税费保密信息风险”的审核要求时，她发现征求意见稿中仅明确跨部门数据交换范围，但未对参保缴费敏感数据设置访问权限、未规定数据流转管控、留存销毁要求，缺少泄密责任约束，存在个人缴费信息泄露风险。

于是，李涵提出了“完善保密管理章节，明确共享数据仅限于工作用途、限定数据访问权限、规范数据流转归档销毁流程、压实各部门保密责任”的审核意见，并被起草部门采纳。

平凉市税务局纳税服务科干部杨静认为，《指引》就像一把标尺，统一了审核尺度、明晰了操作规范，让权益性审核工作从“凭经验”转向“按标准”，防止随意增设义务、不当限制权利，从源头防范损害行政相对人合法权益的风险。

据统计，试点以来，相关单位共审核文件通知34个、系统升级需求3个，其中明确提出修改建议的有28个，提出修改意见58条。

下一步，甘肃省税务局将总结试点经验，适时向全省推广。

用工具：探索智能化审核的实现路径

打开DeepSeek网页版，上传《甘肃省财政厅 国家税务总局甘肃省税务局关于明确免征土地增值税执行标准的公告》及权益性审核规则，不到1分钟，一份相对完整规范的审核报告即刻生成，总体结论、核心问题、审核依据、整改建议一应俱全。

目前，甘肃省税务局正依托DeepSeek等智能模型，积极探索税费权益性智能审核新模式。“出于数据安全和工作保密性考虑，现阶段，我们仅利用智能化工具对已正式发布的税费文件通知开展复核校验，稳步推进智能审核试点应用。”甘肃省税务局纳税服务处干部薛江伟边说边将《智能化权益性审核规则》递给记者。

“《税务规范性文件制定管理办法》要求，权益性审核要重点围绕是否无法律法规依据减损行政相对人权利、增设其义务开展。所以，我们就围绕如何识别文件条款对权利义务的影响、该影响有无法律法规依据而设计审核规则。”薛江伟介绍，依据审核规则，人工智能工具可以自动识别强制性语句、授益性语句、惩罚性语句等，精准定位对纳税人缴费人权益有影响的内容，并将之与税务总局门户网站法规库政策条文开展比对校验，判断相关规定是否具备合法依据。

“即便文件没有直接增设义务、减损权利，审核规则仍要求人工智能工具对照《国家税务总局关于纳税人权利与义务的公告》列明的14项权利与10项义务，排查是否存在变相增设义务、隐性侵犯知情权、保密权、救济权等情形，并同步开展政策必要性与公平合理性评估。”薛江伟补充道，同一份文件要经多次审核把关无风险后，才会出具最终审核报告，最大限度规避疏漏，保障审核结论审慎可靠。

据统计，利用人工智能工具，甘肃省税务局已累计对26份公开发布的文件通知进行审核，每个文件平均审核用时1.5分钟，效率明显提高。

薛江伟告诉记者，人工智能有时会输出超出预期的研判结论，带来不少意料之外的启发。比如，在审核《国家税务总局甘肃省税务局 甘肃省工商业联合会关于印发〈2024年助力小微市场主体发展“春雨润苗”专项行动方案〉的通知》时，审核意见提出：建议补充“各级税务机关应关注老年人、残疾人等特殊群体和偏远地区纳税人的服务需求，提供线下服务”。

“这是此前我们未曾想到的细节。我们在对后续同类文件开展审核时，也把这一视角纳入考量。”薛江伟说，大模型能够跳出固有工作思维，从更广阔的视角挖掘容易被人忽略的权益保障点。

目前，甘肃省税务局正在尝试建立“智能大模型初审+人工复核把关”的协同模式，并制定了《税费权益性审核智能化实施方案》，提出了硬件需求、模型选择、模型训练、提示词工程等大模型部署实施建议，争取实现80%常规内容由AI完成智能审核，20%复杂或高风险内容由AI出具初步审核建议后移交人工研判。

作者：赵敬 黄金兴