２００１年５月１５日　计规划［２００１］７０８号 各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府、新疆生产建设兵团，国务院各部委、 直属机构： 　　我委会同公安部、民政部、财政部、劳动保障部、国土资源部、建设部、农业部、 国家环保总局、国务院体改办编制的《国民经济和社会发展第十个五年计划城镇化发 展重点专项规划》（以下简称《城镇化专项规划》），已经国务院有关领导审定，现 印发给你们。并就有关问题通知如下： 　　《城镇化专项规划》是“十五”计划的重要组成部分，是根据国务院办公厅转发 的《关于“十五”规划编制方法和程序的若干意见》（国办发［１９９９］８８号） 的原则，以城镇化这一关系我国改革开放和社会主义现代化建设全局的重大问题为对 象编制的重点专项规划，是“十五”计划纲要的进一步细化和具体化。各地区、各部 门要从实际出发，按各自的职责，精心组织好《城镇化专项规划》的实施。 附件：国民经济和社会发展第十个五年计划城镇化发展重点专项规划 　　目　　录 　　一、基本情况 　　二、总体要求 　　三、主要任务 　　（一）完善城镇体系 　　（二）发展城镇经济 　　（三）健全城镇功能 　　（四）改善城镇环境 　　（五）加强城镇管理 　　四、政策措施 　　（一）改革户籍制度 　　（二）培育劳动力市场 　　（三）完善用地制度 　　（四）建立投融资新体制 　　（五）调整行政区划 　　城镇化发展规划是根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划 的建议》以及《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》关于实施 城镇化战略的精神编制的重点专项规划，是国民经济和社会发展第十个五年计划的重 要组成部分，是对全国城镇化进程进行宏观指导的规划。编制本规划的目的是：阐明 我国城镇化的现状和问题，明确“十五”期间推进城镇化的总体要求和主要任务，提 出推进城镇化的体制改革方向和政策调整方向。本规划的规划期为 ２００１～２００５年。 　　一、基本情况 　　城镇在国民经济和社会发展中占有举足轻重的地位。目前，全国工业总产出的 ５０％、国内生产总值的７０％、国家税收的８０％、第三产业增加值的８５％、高 等教育和科研力量的９０％以上集中在城市。随着农村非农产业的快速发展，小城镇 迅速崛起，成为带动农村经济繁荣和推动城镇化进程的重要力量，发挥着农村地域性 经济、文化及各种社会化服务中心的作用。 　　改革开放以来，随着国民经济的快速增长和社会全面进步，我国城镇化进程加快。 １９７８年到２０００年，城市数量由１９３个增加到６６３个，建制镇由２１７３ 个增加到２０３１２个，市镇总人口由１．７亿人增加到４．５６亿，占全国总人口 的比重由１７．９％提高到３６．１％。城镇规模结构和布局有所改善，辐射力和带 动力增强。建制镇平均规模扩大，小城镇开始从数量扩张向质量提高和规模成长转变。 市经济保持良好的发展势头。城镇基础设施和环境进一步完善，一些多年滞后的领域 得到加强。城镇经济体制改革全面展开，符合市场经济要求的城镇经济体制正在形成。 城镇居民生活明显改善，各项社会事业蓬勃发展。 　　但是，我国城镇化进程仍然较慢，吸纳农村富余劳动力的能力不强，城乡结构不 协调。城镇体系的宏观布局和规模结构不尽合理。部分城镇产业基础薄弱，功能不完 整，基础设施落后，环境污染严重，要素集聚、辐射和带动力不强。城镇的集约化程 度不高，部分城镇建设中占用耕地较多，城镇管理水平亟待提高。 　　推进城镇化，既是我国现代化建设必须完成的历史任务，也是经济结构战略性调 整的重要任务，是优化城乡结构，促进国民经济良性循环和社会协调发展的重大举措。 推进城镇化，有利于加快农村富余劳动力转移，增加农民收入，缩小城乡差距；有利 于拓展第三产业发展空间，创造更多的就业岗位，缓解就业压力；有利于扩大国内需 求，为经济发展提供广阔的市场和持久的动力；有利于优化资源配置，提高效率，增 强国家整体竞争力；有利于控制人口增长，保护资源和生态环境，促进经济社会可持 续发展。推进城镇化，对提高人民生活质量和人口素质，促进社会文明进步，也具有 重要作用。 　　综合分析我国城镇化现状、经济发展和工业化水平及发展趋势，我国已经进入城 镇化加速发展的阶段。农业生产力水平提高，农产品供求基本平衡、丰年有余；工业 化进程加快，服务业增长迅速，城镇经济实力增强，城镇基础设施初具规模，推进城 镇化的物质基础基本具备。社会主义市场经济体制初步建立，城镇住宅、投融资及社 会保障等各项改革不断深化，推进城镇化的体制环境已渐形成。总之，推进城镇化的 条件已渐成熟，要不失时机地实施城镇化战略。 　　二、总体要求 　　推进城镇化要以党的十五届五中全会精神为指导，遵循客观规律，与经济发展水 平和市场发育程度相适应，走符合我国国情、大中小城市和小城镇协调发展的多样化 城镇化道路，逐步形成合理的城镇体系。城镇化是经济发展和工业化的结果，既要积 极，又要稳妥，因势利导，循序渐进，避免一哄而起、遍地开花和旨目扩大城镇规模。 　　——统筹兼顾，促进城乡协调发展。推进城镇化，不能削弱农业的基础地位，不 能违背农民意愿。既要促进人口向城镇有序转移，又要防止人口过度聚集的“城市病”； 既要支持农村面向城镇调整结构，开辟市场，又要鼓励城镇加强对农村的辐射。要形 成人口和生产要素在城乡间有序流动的机制，实现城乡经济社会共同进步。 　　——科学规划，调整和优化城镇体系。推进城镇化必须统揽全局，因地制宜，优 化布局。要完善各类城镇规划及相关规划，强化规划的法律地位和权威。防止城镇建 设中不切实际，形式主义和盲目攀比。 　　——突出重点，积极引导小城镇健康发展。根据我国国情和生产力发展水平，要 把发展小城镇作为推进城镇化的重要途径。重点发展县城和部分基础条件好、发展潜 力大的建制镇。 　　——发挥潜力，走集约式的城镇化道路。正确处理城镇化与保护耕地的关系，充 分挖掘城镇现有潜力，发挥规模效益，提高资源配置效率。 　　——创新体制，依靠市场机制推进城镇化。要按照完善社会主义市场经济体制的 改革方向，逐步打破城乡分割体制，更新观念，大胆改革，勇于创新，逐步形成城镇 化健康发展的体制和政策环境。 　　——着眼未来，增强可持续发展能力。推进城镇化要重视保护资源和生态，搞好 环境建设。加强历史文化遗产保护，丰富城镇文化内涵，建设和发展各具特色的城镇， 促进城镇化与资源、环境、生态的协调发展。 　　三、主要任务 　　（一）完善城镇体系 　　完善城镇体系的基本任务是，有重点地发展小城镇，积极发展中小城市，完善区 域性中心城市功能，引导城镇密集区有序发展，走多样化的城镇化道路。 　　１．有重点地发展小城镇。发展小城镇要突出重点、合理布局、科学规划、注重 实效。小城镇建设要规模适度、增强特色、强化功能。发展小城镇要与引导乡镇企业 集聚、市场建设、农业产业化经营和社会化服务相结合，繁荣经济、集聚人口。 　　重点发展县城和部分基础条件好、发展潜力大的建制镇。各地区要根据本地实际， 对小城镇的发展进行统筹规划。城镇密集区和中心城市周边地区的小城镇，要纳入所 属区域城镇体系的总体规划，以组团式布局形态与中心城市或其他城市形成合理的功 能分工，发展一批卫星城镇，形成为中心城市服务的具有特定功能的小城镇。距中心 城市较远的小城镇，要强化为农业、农村和农民的服务功能，形成农产品集散中心和 加工基地，农业信息、技术推广和文化教育中心，带动当地农业和农村经济发展。 　　２．积极发展中小城市。中小城市的发展要挖掘潜力、夯实基础、提高质量、合 理扩大规模、适当增加数量。 　　东部地区要适当控制中小城市的数量增加，重点提高现有城市的质量，壮大规模， 增强辐射力；中西部地区可在壮大现有城市规模和提高质量的基础上，适当增加城市 数量。优先发展区位优势明显、交通便利、发展潜力大的中小城市，各地区要有选择 地将基础条件好、发展潜力大的中小城市按大中城市进行规划发展，把功能单一、具 备条件的中小城市发展成为综合性城市。具有旅游、交通、商贸、工矿等特定优势和 文化、资源、产业功能的中小城市，要进一步强化优势，突出特色，提高优势领域的 竞争力。 　　３．完善区域性中心城市功能、中心城市要着眼于完善功能，调整结构、改善环 境、提高质量、适度扩大规模，更好地发挥经济、金融、信息、贸易、科教和文化中 心的作用，发挥在区域和省域经济社会发展中的服务、辐射和带动作用。 　　优先完善北京、天津、沈阳、上海、南京、武汉、广州、重庆、成都、西安等具 有跨省区影响的区域性中心城市，各地区要从实际出发，充实提高省域中心城市功能， 发挥大城市的辐射带动作用。结合西部大开发，在中西部地区现有省域中心城市基础 上，发展壮大新的区域性中心城市，使之成为带动中西部地区加快发展的增长点。 　　区域性中心城市要着力调整优化产业结构，加快发展符合中心城市功能定位的产 业，重点充实面向区域的金融、信息、贸易、科技、教育、文化等方面的服务功能。 要按辐射区域进行统筹规划，协调卫星城建设和发展，适当分散城市中心区功能，降 低中心区人口密度，有条件的要建设城市副中心区。 　　４．引导城镇密集区有序发展。城镇密集区要优化城镇布局，强化产业分工，增 强经济联系，进一步发挥在城镇化进程中的带动作用。 　　重点对沿海地区已经形成的城镇密集区进行整合。引导和培育松嫩平原、中原地 区、江汉平原、湘中地区、成都平原、关中地区以及其他沿江、沿交通干线正在形成 的城镇密集区，走集约化和可持续发展的城镇化道路。 　　城镇密集区要合理规划区域内农业、工业、市场、生态、旅游等各类功能区，优 化区域产业布局；进一步明确区域内各类城镇的功能定位，优化城镇规模结构和布局； 统一规划和建设大型基础设施，合理安排区域内机场、港口、高速公路、快速轨道交 通、信息网络、清洁能源供应系统和污染治理设施，实现基础设施共建共享，提高利 用率；优化区域用地结构，划定基本农田保护区、风景名胜区，尽量减少城镇建设对 耕地的占用，增加绿地面积。 　　（二）发展城镇经济 　　推进城镇化，必须始终坚持以经济建设为中心，不断增强城镇的经济实力，提高 吸纳农村人口的能力。要立足于城镇功能定位，发挥比较优势，形成合理的产业布局 和各具特色的城镇经济。 　　县域、镇域经济中心的小城市和小城镇，要注重为农业、农村和农民提供各种服 务，吸引农业产业化龙头企业和乡镇企业在市区、镇区集中布局，发展农产品市场和 农产品加工业，形成本地的农产品加工基地和一定辐射范围的农产品集散中心和农业 信息、技术服务中心。中心城市郊区可适当调减粮食种植面积、重点发展占地少、效 益高的外向型、都市型和生态农业，建立优质农产品出口基地，率先推进传统农业向 现代农业的转变。各类城镇都要注重为农业提供专业性、规模化、网络化的产前产中 产后服务。 　　加快传统工业的改组改造，优化工业结构，提升产业素质和竞争力，是城镇经济 上规模、上水平，增强发展后劲的重要途径。中小城市和小城镇要发展有优势的劳动 密集型工业和为中心城市配套的工业，积极吸收中心城市转移出来的加工业。中心城 市要在提升劳动密集型产业技术水平的基础上，重点发展高新技术产业、附加值高和 就业容量大的制造业以及其他都市型工业，逐步淘汰和转移城市中心区污染重、占地 多等不符合城市功能定位的工业。要高度重视产业单一、以资源开采为主的城市的可 持续发展，采取有力措施和优惠政策，因地制宜发展接续产业和替代产业，促进形成 新的增长点。 　　要突破发展经济就是发展工业、建设工业基地的传统观念，在城镇经济发展中， 把加快发展第三产业作为城镇产业结构调整的主要着力点，扩大总量，优化结构，拓 宽服务领域，提高服务水平，显著提高第三产业的增加值比重和就业比重。扩充城镇 的交通运输、商贸流通、文化教育等服务功能，大力发展需求潜力和就业容量大的服 务业。处于中心城市周边地区的中小城市和小城镇，要重视围绕大城市的需要，发展 休闲服务、住宅和文化娱乐等服务业。中心城市要在继续促进生活服务发展的同时， 加快改造传统服务业，重点发展金融保险、信息服务、物流配送、专业服务等现代服 务业、逐步实现“三、二、一”的结构，增强综合服务功能。 　　（三）健全城镇功能 　　要根据城镇的功能定位和规模，面向未来、合理布局、量力而行、完善系统，加 强城镇基础设施建设，完善社会服务及居住服务功能。 　　１．加强城镇基础设施建设。要坚持先规划、后建设的原则，加强供排水、交通、 能源、信息、防灾减灾等基础设施建设。 　　增强城镇供水保障能力。实施节流优先、治污为本、多渠道开源的城镇水资源可 持续利用战略，以提高水资源利用效率为核心，把节水放在突出位置，建立节水型城 镇。城镇布局和城镇建设要充分考虑水资源的承受能力，水资源严重短缺的地区要严 格控制城镇数量和规模。改造城市供水管网，降低城市供水管网漏失率，有条件的城 市要建立中水管道系统，积极推广污水再利用。强制淘汰浪费水的器具和设备，推广 节水器具和设备。加强城镇水源工程建设，合理开采地下水。积极实施跨流域调水工 程，采取多种方式缓解北方大中城市缺水矛盾。加强小城镇供水管网建设，提高供水 质量。“十五”期间城市日供水能力累计新增４５００万立方米。２００５年工业用 水重复利用率提高到６０％。 　　建设面向现代化的综合交通体系。以提高城镇路网密度为重点，坚持公交优先的 原则，健全快捷、方便、畅通、安全的综合运输体系，提高智能化和现代化水平。中 小城市和小城镇要合理规划建设城镇内部路网，不得将公路主干网作为城镇内部路网。 中心城市要加强进出城通道的建设，连接公路国道主干网，提高路网效率。研究解决 城镇道路建设的资金来源问题。在有条件的特大城市发展城市快速轨道交通系统，加 强与铁路客运专线及铁路主干网的衔接。加强城市道路、立交桥、停车场及行人过街 桥涵的建设，合理提高市内路网密度，优化路网结构。继续建设和完善民用机场，加 强西部地区支线机场建设。“十五”期间，累计铺设城市道路３万公里，面积８亿平 方米。２００５年城市人均道路面积提高到１０平方米。 　　建设安全、稳定、高效的城镇能源供应体系。中心城市要积极推进清洁能源供应 设施建设，减轻城市环境压力。完成大中城市电网改造工程，部分城市实现电网双环 网结构。建设天然气输送网，建设和改造城市燃气管网，提高天然气消费比重，有条 件的城市要逐步建设无燃煤区。鼓励热电联产，发展集中供热，启动城市供热单户计 量工程。支持采用太阳能等新的洁净能源。“十五”期间，城市累计新增民用天然气 年供应能力９０亿立方米，液化气年供应能力３４０万吨，城市集中供热面积５亿平 米。２００５年城市燃气普及率提高到９２％。 　　加强城镇现代信息基础设施建设。继续加强城镇光传输网、固定电话网、移动通 信网、数据通信网的建设。完善中小城市和小城镇的本地通信网，提高与区域中心城 市的通信能力。中心城市要积极发展高速宽带信息网络，加快用户接入网建设，促进 光纤入户。有条件的中心城市要以率先实现信息化为目标，发展公用信息平台，建设 社会保障、公共交通、空间地理、社会治安、防灾减灾等信息管理系统。２００５年 城镇千人计算机拥有量增加到１１０台，电话普及率提高到６５％。 　　加强城镇防灾减灾能力建设。城镇规划和设计要充分考虑防灾减灾，提高城镇应 急能力和救灾能力。要与流域防洪工程建设相结合，加强重点城市防洪设施建设，推 动未达标城市尽快达到国家规定的防洪标准。建立地震监测预报、震灾预防和紧急救 援体系，增强工程抗震设防能力。建设比较完备的城市公共消防设施，减少灾害损失。 　　２．发展社会服务。要以人为本，加强城镇公共设施建设，完善社会服务体系， 为城镇居民创造健康、文明、安定的社会环境。 　　加强城镇公共服务设施建设。要加大政府投入，拓宽资金来源渠道，吸引多元投 资主体参与城镇公共设施建设。小城镇要着力改善办学条件，在健全初中阶段教育基 础上，有条件的要形成高中阶段的教育基地。中心城市要增强培养高层次人才的能力， 完善高等教育和高等职业教育的功能。加强科技开发和推广中心建设，努力形成研究 开发中心。其他各类城镇也要改善技术推广和技术服务的条件。合理规划建设城镇图 书馆、博物馆、文化馆、影剧院、体育场馆等公共设施，发展文化产业，丰富文化生 活，强化城镇的文化中心功能。完善医疗服务和预防保健设施，满足居民多样化的卫 生需求。 　　积极开展面向城镇迁入人口的各类社会服务。要高度重视为迁入人口提供创业、 就业、生活等方面的条件。中心城市要建立劳动力市场信息网络，提供求职和用人等 方面的就业服务。在住房、子女教育、医疗等方面，对进城务工的农民提供普遍服务。 加强实施城镇化战略意义的舆论宣传，在城市中形成接纳新市民的社会氛围，促进进 城农民与城市社会的融合。 　　３．增加城镇住宅。多渠道增加投入，扩大住宅供给，改善城镇居住条件，加强 住宅区管理，不断完善城镇的居住功能。 　　进一步深化和完善城镇住房制度改革，落实住房分配货币化政策，创造条件将住 房用土地使用权出让制改为年租制，切实降低住房成本。建立和完善经济适用房和廉 租房制度，满足居民不同层次的需要。实施居住区开发示范工程，鼓励开发建设特色 小区。引入竞争机制，基本完成传统住宅管理向现代物业管理的转变。小城镇住宅要 严格按规划建设，减少耕地占用。“十五”期间，全国累计完成城镇住宅竣工面积 ２７亿平方米，２００５年城镇居民人均住房建筑面积增加到２２平方米，城市实现 户均一套功能基本齐全的住宅。 　　４．加强杜区建设。要以满足社区居民需要为出发点，充实社区功能，改善社区 管理，加快发展社区服务业。创建管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活 便利、人际关系和谐的新型现代化社区。加强社区组织和队伍建设，扩充社区管理职 能，承接企业事业单位、政府机关剥离的社会职能和服务职能。以拓展社区服务为龙 头，不断丰富社区建设的内容，发展社区卫生，繁荣社区文化，美化社区环境，加强 社区治安。以政府投入为主，并鼓励和支持各种社会力量兴办养老院、福利院等福利 性公共设施，改善特殊群体的生活条件。 　　（四）改善城镇环境 　　要以创造良好的人居环境为中心，立足当前、注重长远，全面提高城镇生态环境 质量。 　　１．加强城镇生态建设和保护。要把生态建设放到更加突出的位置，走城镇建设 与生态建设相统一、城镇发展与生态容量相协调的城镇化道路。 　　加强城镇间及城市周边地区生态建设。要根据城镇不同地区的功能以及生态环境 容量，对城镇建设规模、发展形态和开发方式进行分区控制，并提出明确的规定。依 法严格禁止在基本农田保护区、自然保护区、风景名胜区、水源保护区和行滞洪区进 行不符合保护目的的开发建设活动。中西部地区的城市要做好周边地区植被建设和水 土保持，北方地区的城市要加快建设绿色屏障，防治风沙侵害。 　　加强城市绿地建设。各类城镇都要因地制宜，合理划定城区范围内的绿化空间， 建设公园绿地、环城绿化带、社区居住区绿地、企业绿地和风景林地，围绕城市干线 和城市水系等建设绿色走廊，形成点线面结合的绿地系统。严禁侵占绿地。加强风景 名胜资源、历史文化遗产的保护，实现自然、历史、文化景观的永续利用，丰富城镇 的文化内涵和底蕴。“十五”期间，选择一批城镇，实施生态城市示范工程。２００ ５年城市建成区绿化覆盖率提高到３５％，城市人均公共绿地面积增加到８平方米。 　　２．加强城镇污染综合治理。要把城镇污染综合治理作为城镇建设的重要任务， 增强环保意识，加强环保设施建设，提高环境治理标准，改善城镇环境质量。按照社 会投入、企业化运行、政府监管的方式，促进污染治理设施建设。城镇布局和工业区、 居住区等的建设要充分考虑地形、气象、水文对环境的影响。所有城镇都要建设污水 集中处理设施，并逐步实现雨水与污水分流。已连片发展的相邻城市要统一考虑取水、 排水和污水处理，优化设施布局。落实污水处理收费政策，建立城市污水处理良性循 环机制。所有城镇都要建设垃圾无害化处理设施，改革垃圾收集和处理方式，建立健 全垃圾收费政策，促进垃圾和固体废弃物的减量化、无害化和资源化。逐步实现提高 废气排放标准，减少废气排放，加强废气排放的治理。减少噪音污染和热岛效应。 “十五”期间，新增城市污水日处理能力２６００万立方米，垃圾无害化日处理能力 １５万吨。２００５年城市污水集中处理率达到４５％，空气质量满足二级标准的大 中城市增加到７０个。 　　（五）加强城镇管理 　　加强城镇的规划管理。要高标准、高质量地编制好各类城镇规划和城镇体系规划， 加强城镇规划对城镇建设和发展的调控和指导，健全城镇规划实施机制。要以先进的 规划思想为指导，增强前瞻性和科学性，提高规划编制的水平。中央政府要组织编制 全国城镇体系规划和跨省区的城镇密集区城镇体系规划。地方政府要尽快制定或修订 省域城镇体系规划、城市总体规划和重点发展的小城镇总体规划。各级城镇规划要相 互衔接，城镇规划要与经济社会发展、交通、土地、水利、生态环境等规划相衔接。 建立规范的城镇规划编制、实施管理和监督检查机制，强化城镇规划的法制地位，保 证城镇规划的有效实施。 　　加强城镇建设的管理。要调整完善城镇建设标准。城镇建筑的设计要从塑造城镇 整体形象出发，把城镇建筑的民族传统、地方特色和时代精神有机结合起来。城镇建 设要坚持“先规划、后建设，先设计、后施工，先地下、后地上”的原则，运用法律 手段强化对规划、设计和施工的监管。在建筑施工和管理中，要广泛采用现代科学技 术，应用新型建筑材料，提高建筑施工的科技含量，确保城镇建设的工程质量。 　　加强城镇流动人口的管理。要适应城镇化进程中人口流动加快的趋势，改进对流 动人口的管理制度，引导人口有序流动，避免流动人口大量聚集带来的各种社会问题。 加强城镇居住区建设管理，严格按规划进行建设，加强对违章居住区的整治力度，严 禁违章建筑，杜绝脏乱差的流动人口“棚户区”。规范房屋租赁市场，为流动人口创 造适宜的居住条件。开展法制宣传教育，提高流动人口的法制观念。 　　加强城镇的综合管理。各级城镇政府部门要改变重建设、轻管理的倾向，加强整 体素质建设，增强服务意识，提高行政效率，全面提高城镇土地、市容市貌、风景名 胜、道路交通、社会治安、社区管理等方面的管理水平。要改变政出多门、多头管理 的状况，在试点基础上逐步推行城镇综合管理。鼓励非政府组织和广大市民参与城镇 管理，提高城镇管理的社会化程度。加强城镇干部队伍建设，城镇主要负责人要接受 正规的城镇管理培训，提高政策水平和管理能力。 　　四、政策措施 　　形成有利于促进城镇化的体制和政策环境，是城镇化战略顺利实施的关键。要通 过创新体制，调整政策，强化措施，创造城镇化健康有序发展的环境和机制。 　　（一）改革户籍管理制度 　　要按照中共中央、国务院１１号文件的要求，以形成有利于人口合理有序流动的 管理体制为目标，加快户籍管理制度改革步伐。各地区可根据当地经济社会发展的需 要及综合承受能力，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件，调 整城市户口迁移政策。加强对常住人口、暂住人口的登记管理及户口调查统计工作。 纠正对公民依法申报登记户口设置各种限制条件的做法。 　　（二）培育劳动力市场 　　坚持城乡统筹就业的改革方向，逐步建立统一开放、竞争有序、城乡一体的劳动 力市场。在鼓励农村富余劳动力就地转移的同时，积极引导农村富余劳动力跨地区流 动就业。政府部门要做好服务，通过提供供求信息等多种方式避免农村劳动力的盲目 流动。结合户籍制度和社会保障制度改革，在沿海和经济发达地区以及部分具备条件 的中西部地区先行推进城乡统筹就业。打破垄断和地区保护，除个别特大城市外，要 改革城乡分割的就业制度。取消各地区针对农民和外地人口制定的限制性就业政策。 　　（三）完善用地制度 　　按既有利于保护耕地、节约土地，又有利于促进城镇化的原则，妥善解决城镇建 设用地的供需矛盾，在逐步缩小农村居民点建设用地总规模的同时，适度扩大城镇新 增建设用地规模。进一步加强土地利用规划管理，通过完善供给制约和需求引导相结 合的供地机制，优化区域土地利用结构。调整城镇内用地结构，增加居住、道路、绿 化和公用设施用地，减少工业和仓储用地。中心城市要有步骤地迁出中心区不符合城 市功能定位的工业企业，２０１０年区域性中心城市中心区工业用地比例要降低到 ２０％以下。逐步健全土地市场机制，规范城镇土地市场，提高土地使用权出让中招 标和拍卖的比例，完善城镇基准地价评估和定期发布制度。强化耕地保护的经济机制， 提高耕地占用成本，引导城镇建设利用非耕地资源和挖掘现有用地潜力。逐步完善土 地租、税、费，以及土地置换、农村宅基地管理、乡镇企业用地、集体土地流转管理 和开发区用地管理等方面的政策。 　　（四）建立投融资新体制 　　坚持市场化的改革方向，充分发挥各级政府财政性资金的导向作用，逐步形成城 镇建设投资主体多元化格局。合理界定政府投资范围，加大对公益性基础设施和公共 设施的投入。改革和完善城镇财税体制，逐步建立城镇建设资金保障体系。深化城镇 基础设施投融资体制改革，鼓励各种社会资金投资建设和经营城镇基础设施，探索特 许权经营、ＢＯＴ、ＢＬＴ等多种方式。积极吸引外资按有关政策参与城镇建设。改 革城镇供水、供气、供热、环卫、公文等的价格形成机制，逐步实行企事分离，形成 投资、经营、回收的良性循环。 　　（五）调整行政区划 　　适应城镇化进程的需要，适时调整行政区划，合理确定城镇行政区的数量和规模。 修订现行设市、设镇标准，实行“县改市”与“镇改市”并存的设市模式。适度增加 设市数量，严格限制新建制镇的审批，提高设市、设镇的综合效益和质量。制定市辖 区设置标准，理顺城市中心区和城市边缘区行政区划体制。对市县同驻一地的要调整 行政区划，积极推进规模较小的市县（市市、镇镇、乡镇）合并，促进城镇合理布局。 从各地实际出发，研究探索符合小城镇经济社会发展特点的行政管理体制和与城镇密 集区特点相适应的行政区划体系。 　　各部门要通力协作，各司其职，加强对城镇化的政策指导和协调。在城镇户籍制 度改革、城乡劳动力市场一体化建设、城镇用地制度改革、城镇建设投融资、行政区 划调整等方面，研究制定具体的实施方案。各地区要从大局出发，高度重视，精心组 织，加大工作力度，把推进城镇化摆到政府工作的重要日程中，推进我国城镇化积极 稳妥地向前发展。 (3)