２００２年５月１７日　京地税征［２００２］１９３号 各区、县地方税务局、各分局，市局各处室： 　　为保证我局制定的发票改革工作方案所确定的各项改革措施自２００２年８月１ 日起全面实施，保证发票改革工作的顺利开展，达到监控税源的预期目的，现就实施 前的准备工作和组织实施的有关问题通知如下： 　　一、组织领导 　　此项改革涉及面广、社会影响大，是我局今年下半年的一项重点工作。为便于协 调、统筹领导此项工作的开展，由办公室、信息中心、票证中心、计会处、检查处、 法制处、征管处组成发票改革领导小组全面负责改革的组织实施工作，协调、落实、 解决改革中遇到的各种问题，保证改革工作的顺利开展。 　　发票改革领导小组由王纪平局长任组长、杨晓超、杨春萍、杨志强、解煜、周茵、 郝硕博、徐志宏、金兴、王勇生副局长任副组长，王京华、杨玉杰、于燕平、任依娜、 邢军、王炜、杨涛任委员。领导小组办公室设在征管处，由征管处牵头组织、协调各 项工作的开展。 　　各区、县地方税务局、各分局也应成立相应的领导机构，全面负责组织工作。 　　二、进度安排 　　本着积极、稳妥的原则，此次改革分两个阶段进行。第一阶段，自８月份起，在 朝阳、丰台、石景山、顺义、怀柔、平谷、房山、开发区、西客站和燕山试点；第二 阶段，在总结试点工作经验的基础上，自１０月份起在其他区、县全面实施，力争在 １２月底前推广完成。 　　三、技术支持 　　此次发票改革是建立在信息化基础上的，因此各项技术支持工作能否按期完成， 决定着改革工作能否按期实施。 　　（一）发票计划（防伪）管理软件： 　　此软件需于５月底以前开发完成。 　　（二）“有奖”发票布奖管理软件： 　　此软件需于６月１５日以前开发完成。 　　（三）“有奖”发票兑奖管理软件： 　　此软件需于６月底以前开发完成。 　　（四）发票语音电话查询管理系统： 　　此系统需于７月１日起开通。 　　（五）发票网上查询管理系统： 　　此系统需于７月１日起开通。 　　（六）税控装置安全管理系统： 　　此系统需于７月１日起运行。 　　（七）大系统发票购领软件： 　　此软件需于６月底以前调整完成。 　　（八）发票数据的集中式改造： 　　此项工作需于６月底以前完成。 　　（九）税控装置开票信息稽核功能： 　　此功能需于８月１日起使用。 　　（十）发票稽核系统： 　　此系统分两步完成。第一步，自８月１日起能实现单项查询；第二步，随着大系 统改造工作的完成，实际交叉稽查功能。 　　四、兑奖资金 　　（一）兑奖资金的落实 　　按市政府领导批示精神，各单位应向当地政府申请落实兑奖资金（建议标准：１ 万户左右的，５０万元左右；２万户左右的，１００万元左右；３万户左右的，１５ ０万元左右。），试点单位应于７月底前到位，其他单位于９月底前到位。 　　（二）兑奖资金管理制度 　　在７月底以前分别制定市、区两级兑奖资金的管理使用制度，并于８月１日起实 施。 　　五、布奖方案 　　（一）每批次的布奖金额 　　１．定额发票： 　　布奖金额≤票面金额×１０％＋购票成本 　　２．税控发票： 　　布奖金额≤印制数量×５０元×１０％＋购票成本 　　（二）奖金等级 　　１．普通奖： 　　分为：１００元、２００元、５００元、８００元和１０００元五级。 　　２．大奖： 　　分为：３０００元和５０００元两级。 　　（三）等级分布 　　１．普通奖： 　　１００元占３０％；２００元占２０％；５００元占２０％；８００元占１５％； １０００元占１５％。 　　２．大奖： 　　３０００元和５０００元的大奖采取随机布奖的方式。 　　六、发票印制 　　（一）５月１５日以前完成对发票承印企业的资格认证工作，并发放《发票准印 证》。 　　（二）５月底以前印制样票并发送试点单位，用于培训辅导使用。 　　（三）７月底以前新版发票送试点单位，为８月１日起的发售做好准备。 　　七、税控装置 　　５月底以前完成税控装置产品的选型定点的评标工作，并签定有关合同。自６月 １日起中标厂商配合指定的税务机关开展税控装置推广应用的前期准备及售前、售中、 售后服务工作。 　　八、宣传动员 　　自７月１日起开展社会宣传工作，利用各种媒体宣传此次发票改革的目的、意义 以及主要措施，提高公民的纳税意识，调动广大消费者协税、护税的积极性，为此次 发票改革创造良好的外部环境。同时，印制宣传品广为发放。 　　九、制度准备 　　５月底以前制定下发有关此次发票改革的业务工作制度，为具体组织实施工作做 好准备。同时，在７月底通过媒体发布公告，向社会告之此次发票改革的有关事项。 　　十、培训辅导 　　（一）内部培训 　　６月１０日以前完成内部培训工作，为外部辅导工作做好准备。 　　（二）外部辅导 　　在６月１０日起利用召开办税人员辅导会的形式对广大纳税人进行辅导，保证将 此次发票改革的精神和措施传达到每个纳税人，并辅导纳税人做好使用发票种类的选 择和税控装置的选型工作。 　　十一、推广实施 　　在各项前期准备工作按时完成的前提下，试点单位自８月１日起停售旧版发票， 启用新版发票，原旧版发票一律使用至９月３０日止；其余单位于１０月１日起停售 旧版发票，启用新版发票，原旧版发票一律使用至１２月３１日止。 　　十二、强化检查 　　发票改革措施实施后，各区、县局、直属分局应进一步加强。对纳税人发票使用 情况的检查，充分利用发票稽核系统，打击纳税人利用发票偷逃税款的行为，保障改 革措施达到预期目的。 　　各单位、各部门应按本实施意见的要求。按各自的职责和分工，分别制定详细的 工作计划和执行措施，认真贯彻、合理安排，在７月底前按计划完成各项准备工作， 保证自８月１日起发票改革各项措施的贯彻执行。 附件１：工作分工一览表 　　　 工作内容　　　　　　　 责任处室　　　　　　 工作职责 一、组织领导(改革领导小　　征收管理处(牵头)　 负责协调、落实、解决各种 组办公室)　　　　　　　　　　　　　　　　　　 问题，组织开展各项工作。 二、技术支持 1．数码防伪发票计划、印制 　 功能 2．“有奖”发票管理功能　　信息中心 3．语音电话和网上查询功　　票证中心　　　　　 负责技术开发、测试，调整 　 能　　　　　　　　　　　征收管理处　　　　 操作程序及推广工作。 4．发票使用信息稽核功能 三、兑奖资金管理 1．市局资金来源　　　　　　计会处　　　　　　 负责协调解决兑奖资金的 2．分局资金来源　　　　　　各分局　　　　　　 来源和管理。 3．资金管理制度　　　　　　计会处、征管处 四、布奖方案　　　　　　　 征管处　　　　　　 负责测算、安排布奖方案。 五、发票印制　　　　　　　 票证中心 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　负责税控装置的评标、定 六、税控装置　　　　　　　 评标委员会及征管处 型、签定协议及推行使用中 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　的各项工作。 七、宣传工作　　　　　　　 办公室　　　　　　 负责组织、协调对外的各种 1．通过媒体宣传　　　　　　　　　　　　　　　 宣传工作。 　　　　　　　　　　　　　 办公室　　　　　　 征管处负责提供宣传素材， 2．宣传材料　　　　　　　　征管处　　　　　　 由办公室组织编制。 八、制度准备　　　　　　　 征管处　　　　　　 负责制定相关的工作制度 九、培训辅导　　　　　　　　　　　　　　　　　负责对系统内的业务和操 1．内部培训　　　　　　　　征管处　　　　　　 作培训。 　　　　　　　　　　　　　 信息中心　　　　　 负责对本单位和纳税人的 2．外部培训　　　　　　　　各分局　　　　　　 培训。 十、推广实施　　　　　　　 征管处及相关处室　 及时总结改革经验，协调解 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　决试点中的各种问题。 十一、发票检查　　　　　　 检查处　　　　　　 负责制定、利用发票稽核系 　　　　　　　　　　　　　 各分局　　　　　　 统，打击发票违法行为。 十二、信息反馈、工作总结　 征管处　　　　　　 及时反馈信息、总结工作经 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　验。 制表：征管处　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 2002年5月14日 附件２：北京市地方税务局发票改革工作方案 　　所谓发票，是指在购销商品、提供或接受服务以及从事其他经营活动中，开具、 收取的收付款凭证。它是在经济业务活动或者其他经营业务活动过程中，记载业务往 来内容，凭以收付款或者证明资金转移的书面证明。 　　发票做为财务收支的合法凭证，它既是纳税人进行会计核算的原始凭证，也是税 务机关计算和征收税款的一个直接依据，更是税务稽查的重要依据。因此，发票管理 是税收征收管理工作的一个重要方面。 　　一、现阶段发票改革的主要内容： 　　本着适应经济发展的需要，尽可能满足纳税人用票需求的原则。 　　自２００１年１月１日起，我局主要从以下几个方面对发票管理进行了改革。 　　（一）扩大发票的适用范围：自２００１年１月１日起，将本市的公园和旅游景 点的门票纳入发票管理范围。 　　（二）取消三种资金往来发票：自２００１年４月１日起，取消了《北京市工商 企业资金往来专用发票》、《北京市房地产开发企业资金往来专用发票》和《北京市 外商投资企业资金往来、调拨材料专用发票》三种资金往来发票。 　　（三）自２００１年４月１日起对发票种类进行简并，增设了“定额”发票：将 原来按行业或收入项目设置的服务业和运输业等１３种发票简并为２类４种发票，即： 《北京市服务业专用发票》、《北京市服务业定额发票》和《北京市公路货物运输专 用发票》、《北京市客货运输定额发票》。 　　（四）自２００１年７月１日起对建筑业、房地产业、广告业、联运业、水路运 输业发票名称、式样及适用范围进行调整。 　　（五）开展“有奖”发票的试点工作：自２００１年１月１日起，在怀柔县的 ６５６户饮食企业中进行了“刮开式”有奖发票的试点工作，现已取得明显成效。截 止到６月３０日为止，共兑奖２２２４人次，发放奖金４．４８万元；税收 ３７３．８万元与去年同期的１４３万元相比增加２３０．８万元，同比增长 １６１．４％，全年预计增加税收８６０万元。此办法得到了怀柔县政府的大力支持， 现已拨付用于兑奖的资金４５万元。采用“刮开式”“即开型”的有奖发票办法，我 市在全国范围内除台湾省外为首创，现已有外埠１２个省市地税机关来我市学习交流， 并有在全国推广使用的趋势。 　　（六）调整并增设发票的防伪措施。 　　上述各项改革措施现已全部落实。通过改革，使我市的发票管理在票种及其适用 范围上适应了当前经济发展的需要，在发票的填开上极大地方便了经营者的合法使用， 达到了预期目的。但从发票的实际使用情况来看，纳税人在发票的领购、开具、取得 等方面仍有许多问题，存在着管理漏洞，需要进一步深化发票的改革。 　　二、当前发票管理工作中存在的主要问题 　　（一）某些纳税人为了达到偷、逃税款的目的，通过非法途径取得或不按规定开 具和使用发票，致使“假”票泛滥。“假”一般有以下几种表现形式： 　　１．买假用假。 　　目前，发票采用的防伪措施，是在印刷过程中使用防伪专用纸张和油墨并套印发 票专用章，对印刷的技术设备水平要求较低。据调查，我市现有印刷企业１８００多 家，如能取得发票专用材料都能印制。现阶段我国在发票防伪专用纸张和油墨的管理 上仍存在漏洞，私刻印章现象严重，使得制假者能够取得发票专用耗材，同时由于对 印刷技术设备水平要求较低，造成制假成本较低，也使制假分子能够轻易地印制出足 以乱真的假发票。而贩“假”的暴利，使制“假”有了广阔的市场；用“假”的不当 得利，又使买“假”者敢于铤而走险。由此形成了一个制“假”贩“假”、买“假” 用“假”的恶性循环。也由此出现防伪措施不防伪的现象，使消费者和税务机关已经 无法从直观上鉴别真假发票，是造成“假”票泛滥的重要原因。 　　２．真票假开。 　　纳税人按规定领购发票后，在实际经营活动中不按照实际经营业务往来的内容及 金额开具发票，而是采取各种手段虚开，如“大头小尾”等；减少经营收入。或者， 根据消费者的要求，在填开时虚增消费金额（发票联），以此来达到逃避税收管理的 目的。 　　我局自今年４月１日起对定额征收户实行了定额发票，并规定了征税额的计算依 据应不低于其所使用的定额发票的票面金额。此举确实达到了对定额征收户以票控税 的目的，税款有了较大幅度的增长。但最近一些区、县局反映，一部分定额征收户特 别是原来实行定额征收的个体经营者，通过变更营业执照的经济类型（如：改为有限 责任）或其他手段，分分要求将定额征收改为申报征收，不愿意继续实行定额征收， 也既不愿意继续使用定额发票。此现象，是否存在着有部分纳税人想通过手开式发票 而采用真票假开的手段达到隐瞒经营收入的目的，可以说是不言而离的。此现象在怀 柔县试行有奖定额发票的初期也曾出现过。 　　３．购买、使用倒卖的真票。 　　一些纳税人以套购倒卖发票为目的，通过注册“三无”公司（无人员、无场所、 无资金）恶意购领发票倒卖，或者部分非正常户纳税人将未使用的发票出卖，致使这 部分发票脱离税务机关管理，经营者购买后可以肆无忌惮任意填开，逃避税收管理。 　　同时，现在还发现个别定额征收户通过购买已使用的定额发票，并重复使用的手 段，来达到少缴税款的目的。 　　（二）不开发票的，不申报纳税。 　　纳税人采取上述种种手段隐瞒收入，虚列成本的最终目的是--偷、逃税款。此现 象的危害，从微观上看，偷、逃税款，减少国家的财政收入，扰乱税收征管秩序；从 宏观上看，侵害社会公众利益，造成税负不公，破坏社会主义市场经济的健康发展。 因此，必须采取有力措施，有针对性地予以打击。 　　三、建议采取的对策和措施： 　　（一）增加发票的数字防伪手段，提高发票印制的设备技术水平，建立识别真、 假发票的电话查询和网上查询系统，鼓励消费者举报“假”发票的政策，加大对发票 的检查和处罚力度。 　　１．加强发票的数字防伪手段，即：在发票印制的计划管理环节，对应将要印刷 的每一张发票的号码，由税务机关利用发票防伪计划管理软件随机产生一组与之相惟 一对应的数字（一般为８位）做为防伪号码，经加密后提供给印刷厂印制。印刷厂通 过专门的设备和技术完成印制任务后，除税务机关计划管理部门外包括税务机关其他 部门的人员在内，以及印刷厂和购领发票的纳税人都只能看到每份发票号码，而不能 看到其防伪号码。只有消费者在收取发票后刮开防伪号码上的覆盖膜才能知道防伪数 字。同时，制“假”者由于不掌握防伪号码，也将无法制“假”。 　　２．提高发票印制的设备技术水平，是指印刷厂在印制发票过程中，要想达到税 务机关对发票印制的质量要求和实现发票的防伪措施，必须采用五色以上的高速连续 印刷设备和数字印刷技术以及彩票覆盖膜技术，其核心是：发票格式的印制、发票号 码的喷印和防伪号码的喷印及覆盖必须一次完成且印刷速度在每分钟７０米以上，并 且经覆盖的防伪号码必须在任何光线下使用任何设备在刮开前都不能识别出来。此套 生产设备和利用的印刷技术在世界上处于领先地位且投资较大，制“假”者即使掌握 了防伪号码如若制“假”，由于印制成本较高，也将无利可图。 　　３．建立识别真、假发票的电话语音查询和网上查询系统。 　　现行的真假发票识别办法，要求消费者必须持票到税务机关，由税务机关的专门 人员进行辨别，且由于受地域限制，不能为外埠的消费者提供便利的鉴别服务。因此， 除办案需要外，基本上没有消费者主动到税务机关申请辨别真假发票的。这也使真假 发票的辨别量很小，不足以对用“假”分子形成威慑，也是造成“假”票泛滥的一个 原因。所以说，为广大消费者、企业财务人员和企业经营者等管理人员提供一个简单 有效的识别真、假发票的途径，也是我们此次深化发票改革的一个重要内容。 　　语音电话及网上真、假发票查询系统工作模式： 　　（１）查询人收取发票后，刮开防伪号码覆盖膜； 　　（２）拨打电话号码或上网（电话号码和网址可印在发票上）； 　　（３）请查询人输入或录入发票号码和防伪号码：经过发票防伪查询管理软件与 发票防伪计划管理软件的数据核对，如一致为真，并通过语音或文字反馈告之；如不 一致为假，也通过语音或文字反馈告之，并建议举报。 　　（４）请查询人输入或录入发票人地税计算机代码；经过发票防伪查询管理软件 与“大系统”售票数据核对，如一致为真，并通过语音或文字反馈告之；如不一致为 假，也通过语音或文字反馈告之，并建议举报。 　　（５）请查询人输入或录入发票的大写金额合计数额和电话等联系信息，做为税 务机关开展发票专项检查的案源，如发现问题可视同查询人举报并予以奖励。 　　此举，可有效地遏制经营者买“假”用“假”和购买、使用倒卖真票以及真票假 开的发票违法行为。 　　４．建立发票单项举报奖励制度；凡举报并经查实的，除对经营者按规定进行处 罚外应制定一个最低的奖励标准并公之于众，以此来调动广大消费者举报的积极性， 协助税务机关打击各种发票违法行为。 　　（二）在全市范围内选择部分行业、个别票种逐步推行“有奖”发票，并最终全 面实行。 　　在社会主义市场经济条件下，面对当前消费者普遍存在的索要发票意识不强的局 面，除继续加强税法宣传外，利用“有奖”发票这种经济手段调动消费者索要发票的 积极性，以此来最大可能地减少经营者通过不开发票、不申报纳税的手段来达到偷逃 税款的目的的现象，是一种比较好的选择。 　　据了解，全国（港、澳、台除外）现已有绝大部分省、市共有６０多个地、市级 地方税务机关采取了“有奖”发票这种形式介入发票管理，普遍取得了比较好的效果。 如果我市选择饮食、娱乐、广告和旅店行业及服务业发票做为全面实行“有奖”发票 的试点，在年布奖３０００万元左右的投入情况下，以２０００年实证营业税１７亿 元为基数，按增长５０％保守地测算，实行“有奖”发票后２００２年将至少增加税 收８．５亿元，并且绝对额将持续保持下去。 　　（三）通过逐步推广税控装置的使用范围，继续扩大定额发票的适用范围，最终 取消现行的手开式发票，彻底杜绝经营者利用真票假开的手段而达到偷、逃税款的目 的现象。 　　针对现阶段发票管理中所存在的问题，按照我局关于进一步加强税源监控的工作 精神，提出了深化发票改革的各项措施。在具体实施过程中，应本着“积极”、“稳 妥”的原则，在充分试点的基础上，条件具备一项实施一项，以保证改革的顺利进行。 　　总之，我们认为通过继续深化发票改革，采用信息化的防伪技术，引入经济的管 理手段，提高发票印制的技术含量，为社会提供便利的查询途径，并通过逐步推广使 用税控装置和扩大定额发票的适用范围以及逐步取消手开式发票，建立并完善发票举 报奖励制度并辅之以进一步加大发票检查和处罚力度等其他配套措施，通过调动全社 会的力量来参与发票管理，最终将能够达到以“票”控税，监控税源的目的。 (3)