２００４年４月６日 皖地税［２００４］５４号
各市地方税务局，省地方税务局直属局：
发票是经济交往中基本的商事凭证，也是财务会计核算的原始凭证和税务稽查的
重要依据，在维护市场经济秩序、加强财务管理等方面发挥着重要作用。近年来，我
省地税机关在推进依法治税过程中，采取了一系列措施，严格发票管理，取得明显的
成效。但是，目前，由于多种原因，发票使用方面还存在一些亟待解决的问题：部分
纳税人违法违规使用发票问题时有发生，如拒开发票或以收据代替发票、开具发票内
容不属实、相互借用发票、混开发票等；部分地区假发票屡禁不止，有蔓延的趋势，
严重扰乱了社会经济秩序。同时，地税机关对于发票的管理仍然存在着一些薄弱环节。
如：对发票管理工作重视不够，发票管理制度得不到落实，重税轻票的思想还不同程
度地存在；发票监管乏力，少数基层单位守土不尽责，导致发票管理秩序混乱；管理
手段落后；计算机管票水平较低；检查不到位，过多地依赖专项检查和集中检查，忽
视了日常检查，而且在检查过程中也较多停留在单纯的逻辑审核上，很难对发票的真
实性进行核实；处罚不力，对查处的发票违法问题，处罚力度远远不够，“以补代罚，
以罚代刑”现象依然存在，威慑力不强，致使发票违法行为屡禁难止。为了严肃税收
法纪，强化财务监督，堵塞税收漏洞，增加税收收入，严厉打击各种利用发票进行违
法违纪的行为，维护社会主义市场经济秩序，省地税局决定在全省范围内开展一次普
通发票专项治理活动（具体方案见后），并就加强普通发票管理工作提出如下意见，
请一并贯彻执行。
一、切实加强领导，精心组织实施。发票管理是《税收征管法》赋予税务机关的
一项基本职能，是税收征管的重要组成部分和基础工作。各级地税机关要从全面推进
依法治税的大局出发，提高认识，增强发票管理的责任感和使命感，把发票管理作为
征管基础工作的重点抓紧抓好。今年，尤其是要抓好全省普通发票专项治理活动。各
级地税机关必须高度重视，加强领导，合理安排，精心组织实施好这次活动。要按照
省局制定的专项治理方案的要求，结合本地实际，制定严密的分阶段治理行动方案，
成立强有力的领导组织，主要领导亲自抓，分管领导具体抓，配备精干人员负责实施，
确保普通发票专项治理活动顺利进行。专项治理期间，省地税局将不定期组织督查组
进行明查暗访。专项治理结束后，将对各地普通发票专项治理活动开展情况进行评比
表彰。
二、强化齐抓共管，坚决严惩重罚。管票是管税的基础。地税机关各职能部门要
进一步统一思想，加强配合与协作，加大发票管理和处罚的力度。征管部门要认真履
行发票管理的各项职责；税政部门要结合每年所得税汇算清缴掌握用票单位和个人使
用发票情况，要求用票单位发生的每一项经营业务都要有合法的原始凭证，对记载不
正确、不完整、不符合规定的凭证坚决不许税前列支，对伪造、涂改或经营业务不合
法的凭证要追查其来源，并按照有关规定给予处罚，稽查部门应当将发票检查列入税
收稽查的重要内容，做到查户必查标；地税治安办要严厉打击伪造、变造、倒买倒卖
发票的违法行为；监察部门要结合明查暗访。注重从内部堵塞发票管理漏洞，防止税
务人员以票谋私。各地要切实加大对发票违法犯罪行为的处罚力度，对利用发标偷、
逃、骗税的，要从严惩处，决不手软；对伪造、倒买倒卖发票的要顺藤摸瓜，查根追
源，构成犯罪的，一定要移送司法机关绳之以法，决不允许以言代罚或以罚代刑；对
查出的发票违法犯罪行为要及时进行新闻曝光；对违法违规使用发票的纳税人在至少
三个年度内不得被评为Ａ类纳税人，并将违法违规使用发票的问题记入信用档案，适
时对外通报；对税务人员徇私舞弊，玩忽职守，违反发票管理法规的行为，同样要依
法给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
三、坚持守土有责，严格属地管理。各基层地税分局要严格按照发票管理的有关
规定，建立健全发票管理责任制，规范内部发票管理的同时，采取切实有效措施，保
证所管辖区域内发票管理正常秩序。要加大发票检查力度，做到检查制度化、经常化、
多样化，确保所有用票单位和个人依法使用发票。特别是要划分责任区域，加强对车
站、码头、中心闹市等倒买倒卖发票较为集中场所的监管，通过明查暗访、追根求源、
严惩重罚等措施，彻底防范和杜绝发票的造假、贩假和用假问题。各级地税机关要将
发票管理列为对基层分局征管质量考核的重要内容，建立责任追究制度，一级对一级
负责。对守土不尽责，发票管理混乱，造假、贩假和用假泛滥的地方，要进行通报批
评，并追究属地单位领导的责任。
四、深入广泛宣传，实行群防群治。发票作为法定的收付款凭证，涉及经济生活
的各个领域，在强化税务机关的专业管理的同时，需要调动广大消费者参与发票管理
的积极性，取得各有关部门的支持和配合，对发票管理的环境进行综合治理，逐步形
成全社会依法用票、参与管票群防群治的有利局面。一是高度重视发票宣传工作。结
合税收宣传月，利用各种媒介，采取各种形式进行广泛宣传。要系统普及发票知识，
向纳税人广泛宣传有关发票的法律法规，提高纳税人依法使用发票的能力，同时，选
择有代表性的发票违章案件，公开处理、公开曝光，发挥舆论的监督作用。二是要继
续大力推广有奖发票。鼓励消费者索取发票和举报发票违法行为，尽快完善并落实发
票违法违章行为的举报奖励制度和办法，对发票违法违规的大要案件举报，要重奖举
报人。并跟踪报道，激励公民和社会协税护税积极性。三是争取党政支持和部门配合。
要积极向当地党委、政府汇报，寻求支持，加强同其他部门的联系和协作，搞好配合。
要争取当地政府和财政部门的支持，落实举报奖励资金及有奖发票奖励资金来源；争
取公安部门的支持，严厉查处倒买倒卖发票犯罪行为；争取监察部门的支持，实现对
行政事业单位发票管理的新突破；争取国税部门的支持，加大对发票违法案件的协查
力度等等。
五、推行标本兼治，抓好源头控管。要积极探索、认真总结发票管理的经验；进
一步完善有关规章制度；标本兼治，源头控管，建立发票管理的长效机制。
（一）用计算机等现代化管理手段强化发票管理。要充分利用现代技术，将发票
管理从印制、领购、使用到缴销的各个环节纳入计算机管理系统，努力实现内部管理
的科学化、现代化。省局将组织专门力量开发统一、完整的发票管理系统，设置发票
印制、领购、缴销、核销以及综合查询等功能模块，建立发票管理综合监控系统。各
地在现阶段应结合自身发票管理工作的需要，充分发挥统一征管软件现有的发票管理
模块的功能，将计算机技术应用于发票管理工作中，实现发票跟踪检查及查询的快捷
准确，提高税务机关对发票的监控能力。
（二）切实做好发票管理各个环节的工作。一是加强发票领购环节管理。要严格
审核确认用票单位和个人的领购资格，核定其领购发票的种类、数量和方式，不得超
限量、超限额、超使用范围核定和发售发票。在发售发票时，要求用票单位和个人必
须在领购的发票上一次性加盖财务印章或发票专用章。对实行验旧供新方式供应发票
的用票单位和个人，发售发票时要求其提供前次领购的发票存根联，审核其发票使用
情况、起止号码、累计填开金额，在核对无误后发售发票；对实行缴旧供新方式供应
发票的用票单位和个人，发售发票时要求其缴回前次领购的发票存根联，审核无误、
查验封存后发售发票；对实行定期定额方式征收税款的用票单位和个人，发售发票时
审核发现其票面营业额超过核定营业额的，按票面营业额计征税款。用票单位和个人
票面营业额超过其核定营业额的，应通过典型调查，依法调整其定额。二是加强发票
印制环节的监管。省地税局将制定下发《安徽省地税普通发票定点承印企业年度审核
管理办法》，对发票定点印制企业实行年审制度，加强动态管理。各市地税局要进一
步加大对发票印制工作的监管力度，定期或不定期对发票定点企业实施检查，同时，
引导和鼓励企业加大发票印制技术的科技含量，增加印制工艺难度。三是加强发票使
用和保管的监督。发票限于用票单位和个人在本市、县（区）范围内使用，所有用票
单位和个人在提供或接受服务以及其他经营活动收取（支付）款项时，都必须开具或
取得发票。严禁拒开、代开、虚开、涂改发票，不符合规定的发票不得作为报销凭证。
无论是地税机关或用票单位和个人，都要按规定建立严格的发票管理制度，设立发票
专库、专柜保管发票，确保安全。
（三）不断细化行业发票管理。加强对建筑安装业和房地产业的发票管理，对发
票使用不规范的纳税人可以实行监管代开或门市开票的管理形式；加强交通运输业发
票管理，与国税部门通力协作，将国税部门管理增值税专用发票好的经验和做法运用
到交通运输业发票管理中；对服务业和娱乐业，要继续推行有奖发票，条件成熟后，
大力推广安装税控装置；对涉税行政事业单位和社会团体严格界定应税收费项目，将
所有涉税行政事业性收费票据纳入地税发票管理，并逐步规范。
（四）加强对门市开票的管理。各地要加强同国税部门的协调，统一执行门市开
票的有关规定。纳税人到税务机关要求临时开具发票时，要严格审核确认纳税人需开
具发票的经营业务内容和相关证明。对应当缴纳税款的，在开具发票的同时，要足额
征收税款，并严格执行“双向注号”和登记台帐制度，严禁开票不征或少征税款、漏
征税种情况的发生。严禁开具不属于自己管辖范围的发票，严禁征收不属于自己征管
范围的税款。
附件：普通发票专项治理活动实施方案
为了严肃税收法纪，强化财务监督，堵塞税收漏洞，增加税收收入，严厉打击发
票违法违规的行为，维护社会主义市场经济秩序，省地税局决定于今年４月１５日起
至７月底在全省范围内开展一次普通发票专项治理活动。
一、普通发票专项治理的范围和对象
按照《
中华人民共和国税收征收管理法》和《
中华人民共和国发票管理办法》的
规定，凡应纳入地税发票管理的各种票据，均属于这次专项治理的范围。专项治理对
象包括：使用地税普通发票的单位和个人；普通发票定点印制企业；制售、倒卖、使
用假发票的单位和个人；地税机关发票管理部门和单位。
二、普通发票专项治理内容
（一）用票单位和个人２００２年以来申请印制、领购、开具、取得、保管和缴
销发票情况。具体包括：
１、是否按规定建立发票登记制度，并按规定向税务机关报告发票使用情况。
２、是否存在用收据、白条或其他凭证代替发票使用的行为。
３、是否存在代开、虚开、转让和开具大头小尾发票、扩大发票开具范围等行为。
４、是否存在丢失发票、损（撕）毁发票、丢失或擅自销毁发票存根联以及发票
登记簿的行为。
５、是否存在其他发票违法违规行为。
（二）发票印制企业２００１年以来发票印制情况。具体包括：
１、设备、技术水平是否能够满足印制地税发票的要求。
２、是否按规定建立了发票印制的各项管理制度，执行情况如何。
３、能否按照地税部门的要求保质保量供应发票。
４、是否按规定领购、使用、保管发票防伪专用品。
５、是否按规定领用、保管发票监制章。
６、是否按规定销毁发票废次品。
（三）车站、码头等倒卖发票违法活动比较集中和猖獗的公共场所和伪造、倒卖
假发票的窝点以及购用假发票的单位和个人。
（四）地税机关内部２００２年以来普通发票管理情况。具体包括：
１、发票发放对象、范围和手续是否符合规定。
２、基层地税机关是否按规定向市、县地税局填报《发票领销存月报表》。
３、发票分户、分类帐和领用存报表是否齐全，发票领购簿与帐表是否一致。
４、发票供应量和税款征收（包括定期定额和查帐征收）是否相适应，有无实征
税款低于按票面金额计算的应纳税款情况。
５、对用票单位和个人发生合并、分设、联营、解散、破产、撤销、迁移、停歇
业以及其他情形的；在申报办理变更或注销税务登记前，对其领购的发票是否按规定
进行了缴销。
６、税务机关对外直接开具的发票是否审核发生购销业务、提供或接受服务以及
其他经营活动的书面证明，是否按规定征收税款。
７、对纳税人发票违法违章行为的处罚程序是否合法，是否按照省地税局规定的
处罚标准进行处罚。
８、发票内部管理其他情况。
三、普通发票专项治理活动时间及要求
（一）制定方案。各市可结合本地实际，在省局规定的时间范围内，制定分阶段
的实施方案，采取开展宣传、组织用票单位和个人自查、地税部门统一普查、突击检
查、重点抽查等方法，分阶段实施，确保专项治理取得实效。同时要与省局组织的其
他各项检查统筹兼顾，注重提高效率，避免重复检查，减轻纳税人负担。各市将实施
方案于４月３０日前上报省局备案。
（二）精心组织。各市地税局从４月１５日起至７月底组织实施本市的普通发票
专项治理活动。其中对交通运输业、建筑安装业、房地产业、餐饮业、娱乐业、经营
性收费站点等重点行业纳税人及申请印制衔有企业名称发票的纳税人的检查面要求达
到１００％，其他行业纳税人检查面要求达到５０％以上。县级地税局要对所有基层
分局发票内部管理情况进行检查，市级地税局对３０％以上的基层分局发票内部管理
情况及辖区内所有的发票定点印制企业进行检查。对查出的重大问题要专门立案，认
真查处，不受专项治理活动时间的限制。
（三）认真总结。各地要总结专项治理活动的问题和经验，认真整改，进一步贯
彻落实《发票管理办法》和实施细则，力争使发票管理秩序得到明显改善。各市地税
局于８月１５日前将工作总结及报表上报至省地税局，重大案件要及时上报省地税局
。专项治理期间，省地税局将不定期组织督查组进行明查暗访。专项治理结束后，省
地税局将对各地普通发票专项治理活动开展情况进行评比表彰。
附件：１、普通发票专项治理情况统计表
２、普通发票定点印制企业检查统计表（略）
(3)
