【中华财税网2008/9/4信息】  新修订的《外汇管理条例》（以下简称为“新条例”）于8月6日公布，并自公布之日起施行。“新条例”对原条例作了全面修订，修改后的“新条例”进一步便利了贸易投资活动，完善了人民币汇率形成机制及金融机构外汇业务管理制度，建立了国际收支应急保障制度，强化了跨境资金流动监测，健全了外汇监管手段和措施，并相应明确了有关法律责任。这份“新条例”尽管不少规定属于重新明确前期已实施的措施，但仍然让市场从中感受到了监管机构将疏堵并重推进外汇体制改革的信号。也就是说，“新条例”不仅是对早些时候已经实施的措施制度化，而且也是在某种特殊背景下的产物。它的公布与实施，对当前的汇率改革、外汇业务管理及人民币汇率机制的形成，都将起到重要的作用。 

　　“旧条例”曾发挥重要作用 

　　我们知道，原有《外汇管理条例》是在1996年1月29日发布并开始实施的，它在1997年1月14日修订。可以说，尽管原有的条例对于促进国际收支平衡、防范金融风险发挥了重要作用，但是，随着我国经济的快速发展和国际经济形势的深刻变化，外汇管理面临许多新情况、新问题，已有的制度根本就无法满足新的经济形势与经济环境的需要。 

　　上个世纪90年代，中国经济最大约束是资本紧缺，吸引外资，让更多的资金留在国内是促进经济最便利的方式。因此，当时外汇管理的一个基本倾向或原则，就是让外汇流动实行“宽进严出”的策略。特别是在1997年亚洲金融危机前后，由于国内外对中国政府保持人民币稳定信心不足，从而导致了一定程度的资本外逃。因此，如何保证更多的外国资金流入中国，如何减少国内资金逃出中国，是当时外汇管理的主要任务。也正是这一套外汇管理制度，不仅保证了中国长达十余年的国际收支双顺差，也让中国的外汇储备不断地增加。 

　　但是，2005年7月人民币汇改之后，早一阶段为良好业绩的双顺差及过快增长的外汇储备，却给中国经济带来严重的负面影响。这才真正引起外汇管理部门密切关注。因为，2005年人民币汇改之后，由于既有的外汇管理制度没有及时的调整，经常账户与资本账户双顺差突然放大，从而造成了外汇储备规模的骤然膨胀。而且外汇储备快速增长，不仅增加中国持有外汇储备的成本和风险，特别是今年以来美元大幅贬值这种风险更多是放大。同时，由于外汇占款不能被央行充分冲销，导致了国内流动性泛滥和银行信贷快速扩张旺盛，从而推高国内资产价格泡沫及物价水平全面上升。另外，在既有的外汇管理制度下，随着人民币的单边升值，海外资金也借助于外汇管理制度缺陷，涌入中国套利套汇，严重冲击着中国的实体经济与金融市场，影响着中国金融市场的安全。正是在这样的背景下，对既有外汇管理条例进行修改与完善势在必行。可以说，“新条例”就是在这样国内外经济环境巨大变化的背景下出台的结果。 

　　“新条例”实现四大突破“新条例”对原条例作了全面修订。而最为突破性的改革有四大方面，一是正式完成了由“流出管理”到“均衡管理”转变。“新条例”规定对外汇资金流入流出实施均衡管理，强制结售汇制度从法律层面上抛弃。即经常项目外汇收支应当具有真实、合法的交易基础，取消外汇收入强制调回境内的要求，允许外汇收入按照规定的条件、期限等调回境内或者存放境外；要求资本项目外汇及结汇资金应当按照批准的用途使用，增加对外汇资金非法流入、非法结汇、违反结汇资金流向管理等违法行为的处罚规定；明确外汇管理机关有权对资金流入流出进行监督检查，及具体管理职权和程序。也就是说，“新条例”并不关注外汇的流入或流出，只关注外汇支付的真实性、合法性的交易基础，以此基础来核定外汇交易的合法性。如果违背了这种真实性、合法性交易基础，外汇管理部门有权对此进行检查与处罚。 

　　二是强化了对金融机构的外汇业务管理，明确地提出了外汇综合头寸管理和外债规模管理概念，并在法律层面上明确金融机构外汇业务的责任与义务。也就是说，“新条例”规定人民币汇率实行以市场供求为基础的、有管理的浮动汇率制度；经营结汇、售汇业务的金融机构和符合规定条件的其他机构，按照国务院外汇管理部门的规定，在银行间外汇市场进行外汇交易；调整外汇头寸管理方式，对金融机构经营外汇业务实行综合头寸管理。这里，不仅人民币汇率制度有所改进，去除“参考一篮子货币”条件，而且引进外汇管理的新理念。 

　　三是强化外汇流动的跨境管理，增加了国际收支应急保障机制。也就是说，外汇管理不仅在于促进国际收支平衡，还在于防范金融风险。外汇管理部门不仅要通过日常制度化方式，收集国际收支方面相关信息，还得通过动态的方式，密切关注跨境资金流动。当国际收支出现或者可能出现严重失衡，以及国民经济出现或者可能出现严重危机时，国家可以对国际收支采取必要的保障、控制等措施。这就以法律形式赋予国家外汇管理部门在危机时“干预外汇市场，保证国家金融安全”。 

　　四是健全外汇监管手段和措施。为保障外汇管理机关依法、有效地履行职责，增加规定了外汇管理机关的监管手段和措施，同时规定了外汇管理机关进行监督检查的程序。 

　　可以说，“新条例”根据新经济的环境，对外汇管理规则作了全面修订和调整，它对现行的外汇管理、对有效人民币汇率机制的形成、对现行盛传的国际热钱流入都会造成巨大的影响，从而推动中国外汇管理制度一次历史性重大转折。因此，强调“新条例”在中国外汇管理制度改革上的重要性，怎么也不会过分。 

　　应具自我完善机制 

　　但是，这里仍然有几个问题值得思考：一是为什么从“旧条例”到“新条例”，经过近13年的时间，国内外经济发生了翻天覆地的变化，原有外汇管理条例的弊端早就暴露无遗，但是，为什么直到问题成堆才做出这样的改革。为什么中国外汇管理条例就没有一个自我完善机制？同样，“新条例”是否有这样一种自我完善机制，仍然是十分存疑。因为，任何制度规则都是不完全的，它都需要一种自我完善机制来不断调整。 

　　二是“新条例”希望“藏汇于民”、“藏汇于企”，这样不仅减少国家外汇风险的压力，也能够为企业及居民创造一种投资的机会。但是，在目前这种人民币单边升值的情况下，不仅外国热钱要涌入中国，而且居民及企业也没有藏汇之愿望。如果居民及企业没有这种藏汇之愿望，那么，“新条例”而达“藏汇于民”目标是不容易的。 

　　三是最近国际热钱为什么会涌入中国，我们外汇管理制度有缺陷，但更为重要的是，外汇进入中国可找到牟利的途径。要遏制国际热钱的流入，完善外汇管理制度仅仅是一个方面，更重要的是，要减少热钱进入中国牟利的机会。如果后者没有相应的政策调整，热钱同样是能够找到进入中国的途径。比如说，进入德国房地产市场的热钱无功而返，因此，也就没有热钱意愿进入。但是，中国的情况则不是，即使有明确的文件不让外资进入房地产市场，但是外资不仅要进入，而且还明目张胆，并以此来推高房价，损害中国经济。如果不设定这样的制度规则，光是加强外汇管理制度，其所起到作用是十分有限的。 

　　总之，“新条例”是对中国外汇管理制度一次重大改革，它将对资金的跨境流动产生重大影响。但是，“新条例”仍然是特定环境的产物，重要的是“新条例”应该有一种自我完善机制，以便随新的条件与环境不断完善与改进。