【中华财税网2008/8/27信息】  一、行政复议制度的突破性进展：《行政复议法实施条例》在我国行政复议程序中首次引入“不利变更禁止”原则 

　　2007年8月1日，《行政复议法实施条例》（以下简称《条例》）正式施行。最引人关注的是，该《条例》在我国行政复议程序中首次引入了“不利变更禁止”原则。《条例》第51条规定，“行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。” 

　　“不利变更禁止”原则是现代法治为规范复审程序而制定的一项基本原则。其基本含义是，复审机关对申请人提交其复审的案件，在作出处理决定时原则上不能将申请人置于较复审前更为不利的境地。所谓“更为不利的境地”既包括加重申请人的法律责任，也包括减损申请人的既得利益。 

　　在行政复议程序中引入此项原则意义不言而喻。行政复议作为一项重要的救济制度，在保障申请人合法权益方面发挥着重要作用。而申请人在提起行政复议时，总会在风险与机会间不断地进行着利益的权衡。“民告官”会不会越告越对民不利？复议机关与被申请人间会不会“官官相护”？这些问题一直为许多老百姓所担忧，也由此产生了“民不敢告官”的现实状况。“不利变更禁止”原则在行政复议程序中的引入，对切实发挥行政复议制度的功能以及充分保障申请人权益而言，其意义是深远的。 

　　二、救济程序中的相关制度 

　　（一）我国关于不利变更禁止原则的相关规定 

　　1、刑事诉讼中的上诉不加刑原则 

　　从我国复审程序的发展历程看，“不利变更禁止原则”首先在刑事二审程序中得到运用。也就是所谓的“上诉不加刑”原则。1979年7月1日，第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国刑事诉讼法》第137条规定：“第二审人民法院审判被告人或者他的代理人、辩护人、近亲属上诉的案件，不得加重被告人的刑罚。”从而在我国正式确立了“上诉不加刑”的原则。1996年3月17日，第八届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国刑事诉讼法（修正）》第190条，对以上上诉不加刑原则作了同样的规定。 

　　2、行政处罚中的申辩禁止不利变更原则 

　　1996年通过的《中华人民共和国行政处罚法》在行政处罚领域首次确立了申辩禁止不利变更原则。该法第32条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。” 

　　3、行政诉讼中的起诉不加重原则 

　　“不利变更禁止原则”在我国的行政诉讼领域的运用经历了一定的发展过程。1989年，《中华人民共和国行政诉讼法》正式通过。该法第54条第4项规定：“行政处罚显失公正的，可以判决变更。”但是，变更判决能否加重对原告的处罚，该法并没有明确。1991年，《最高人民法院关于贯彻〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》通过。该意见第66条规定：“人民法院在审理行政案件中，对行政机关应给予行政处罚而没有给予行政处罚的人，不能直接给予行政处罚。”这条规定虽没有直接回答变更判决可否加重处罚的问题，但字里行间已经隐含了不利变更禁止原则的精神。1999年，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》通过。该解释第55条规定：“人民法院审理行政案件不得加重对原告的处罚，但利害关系人同为原告的除外。人民法院审理行政案件不得对行政机关未予处罚的人直接给予行政处罚。”至此，“不利变更禁止原则”在我国行政诉讼领域得到了有力的扩展。 

　　4、民事诉讼中的上诉不加重原则 

　　“上诉不加重”原则在我国目前的《民事诉讼法》中尚没有明确的规定。但这一原则实际已经贯穿于民事诉讼的处分原则、上诉权、上诉审查范围等法律规定之中。 

　　可见，不利变更禁止原则在我国刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼、行政处罚等多个领域都有所规定。它充分保障了公民的程序性权利，代表了更深刻的法治与人权理念。 

　　（二）域外关于“不利变更禁止”原则的相关立法 

　　禁止不利变更已经成为现代法治社会一项普遍性的程序要求。在许多国家的立法中都有类似的规定。根据德国的《违反秩序罚法》、《行政程序法》、《行政法院法》等相关规定，在德国，无论是行政主体，还是法院，对原来的行政裁决都不能进行不利的变更。《奥地利普通行政程序法》第68条规定：“……其他裁决为维护公共利益，最后一级裁决之官署，以及有事务管辖权之上级官署，若系由一独立行政评议会所作成，均得予以变更。…在一切情形之下，官署应尽可能妥善保护既得之权利。”我国台湾地区的“诉愿法”第81条也规定：“诉愿有理由者，受理诉愿机关应以决定撤销原行政处分之全部或一部，并得视事件之情节，迳为变更之决定或发回原行政处分机关另为处分。但于诉愿人表示不服之范围内，不得为更不利益之变更或处分。”《日本行政不服审查法》第40条规定：“如果审查厅是处分厅的上级行政厅时，审查厅可以裁决变更该处分或命令处分厅变更该事实行为，并以裁决宣告之。但不得命令作出对审查请求人不利的处分变更或事实行为变更。”这些规定无一不体现了国家权力对公民权利的谦抑。更直接地说，初次裁决机关是代表国家作出裁决的，如果其犯下错误裁决过轻，也必须由国家来承担责任。如果允许再次裁决的机关加重裁决，实际上就是让个人承担国家所犯下的错误。这既不符合法治精神，也不利于对人权的保障。 

　　三、渐进中的缺憾与缺憾的弥补 

　　（一）上位法与下位法存在冲突 

　　《条例》虽然引入了“不利变更禁止原则”，但作为上位法的《行政复议法》、《国家赔偿法》等相关规定却与这一原则背道而驰。根据《行政复议法》第28条，复议机关可以变更被申请人的行政行为。那么通过变更，是否会作出对申请人更加不利的决定呢？《国家赔偿法》第8条规定，复议机关的复议决定加重损害的，复议机关对加重的部分履行赔偿义务。由此可见，复议机关审理复议案件，其决定可以加重申请人的损害，置申请人于复议前更加不利的境地。这些规定明显违背了不利变更禁止原则。 

　　《条例》引入了“不利变更禁止”原则，应该说是我国民主法制建设中的一大进步。但下位法与上位法的冲突是这一原则得以贯彻实施的重大障碍。要弥补这种缺憾，只有通过全国人大常委会的立法程序，对上位法中与该原则相冲突的规定进行修改。 

　　2、部门规章中存在不和谐因素 

　　在规范行政复议的许多部门规章中，也存在与不利变更禁止原则相违背的规定。以2004年5月1日起施行的《税务行政复议规则（暂行）》为例，根据该《规则》第41条第1款第3项，复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为；但复议机关以原具体行政行为违反法定程序而决定撤销的，被申请人重新作出具体行政行为的，不受前述限制。 

　　首先，对“不得以同一事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为”进行分析：依据这一条文，无论被申请人是以同一事实和理由作出不同的具体行政行为，还是以不同的事实和理由作出新的具体行政行为，都有可能对申请人不利。这是不符合不利变更禁止原则的。 

　　其次，对“复议机关以原具体行政行为违反法定程序而决定撤销的，被申请人重新作出具体行政行为的，不受前述限制”进行分析：这一规定意味着，对违反法定程序而被撤销的具体行政行为，行政机关可以重新作出与原具体行政行为相同或基本相同的具体行政行为。试想，这种“程序违法、推倒重来”的做法，对申请人而言，行政复议对其还有何意义呢？这同样不符合不利变更禁止的原则。 

　　在其他部门规章中类似的规定还普遍存在。《条例》引入了“不利变更禁止”的原则，但要让这一原则真正落到实处，还需要全面地清理这些不和谐的规定。