对我国开征燃油税的探讨
录入时间:2008-08-19
【中华财税网2008/8/19信息】 我国经济发展中资源消耗高、利用率低、浪费大、环境污染严重等问题,一直没有得到很好解决,长期形成的粗放型经济增长方式尚未得到根本转变。随着经济的快速增长和人口的不断增加,我国淡水、土地、能源、矿产等资源不足的矛盾更加突出,环境压力日益增大,严重制约着我国经济社会的进一步发展。十七大报告提出要实现节能减排目标,深化财税制度改革,建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制,建设生态文明,为实现这些目标,制定和适时地推出燃油税显得尤为重要。
一、我国实施燃油税的必要性
1、引导社会节能减排
近年来,随着国际原油价格不断创出新高,截至到2007年11月3日,国际原油WTI(美国西德克萨斯轻质原油)价格达到95.93美元,相比之下,1998年原油还曾是10美元一桶,2003年原油价格还稳定在25美元左右一桶,而我国石油消费对进口的依赖程度也由2001年的29.1%上升到2006年的47.3%.我国石油供需矛盾越来越突出,尤其是汽车行业的迅速发展,个人石油消费量的激增,使得我国的用油安全面临前所未有的压力,节能减排已经被提升到战略高度。因此,开征燃油税,利用价格杠杆调整石油消费,推进全社会节能减排已经势在必行。
2、有利于实现公平原则
我国现行的养路费收取方法有两种,即按吨位计费、按运营收入计费,使用频率不同的车辆之间费用基本相同也基本固定,这实际上是一种定额收费制,用车多和用车少的区别在养路费上并没有体现,换言之,跑与不跑一样都要交费,这就像吃大锅饭一样,很难体现公平公正。而开征燃油税后,车用多少油交多少税款,受益最大的是行驶里程相对较少的车主,而像出租车、公路运输车及其他运营车辆的缴费则相应增加。这充分体现出多用多交的公平原则。另一方面,燃油税开征后,小排量、环保型车辆的用车成本受燃油税影响小,而那些大排量的、耗油量大的车主受燃油税的影响大,会高于开征之前,而大排量,高耗油的大多数是中高档车,这样拥有中高档车的高收入人群应交的税款要多于那些低排量的轿车,这样使得富人多交钱,穷人少交钱,在二次分配中调节了贫富差距,有利于实现公平原则。
3、满足我国现在要完善税收制度改革资源税的要求
党的十七大报告中强调要实行有利于科学发展的财税制度,建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。现代公共财政理论认为,在一个合理的财政收入体系当中,非税收入所占的比重不应该太高。但就我国目前税费收入构成的比例看,税外收费的比重过大,不仅造成了财政收入的流失,削弱了中央政府对宏观经济的调控力度,而且由于各地方和部门出于自身利益的需要,设立过多收费项目,中央对此很难有效控制。
因此,实现由养路费等行政性收费到燃油税的转变,有利于规范行政管理,实现依法治税,体现税收公平原则,这也是我国目前税费改革的目标之一,符合国际惯例和国家“十一五”时期财税体制改革的方向。而且燃油税的开征为国家通过税收引导消费者和企业合理有偿的使用不可再生资源,提供了一种新的途径,可以从一定程度上减少能源的消耗和对环境的影响,并且实现了对环境污染的补偿。
4、促使汽车企业更新技术,优化产品结构
首先,燃油税的开征将使原来的养路费等固定成本转变为可以由车主自主控制的变动成本,油耗水平成为消费者买车的重要指标,小排量,低油耗的车型将成为受市场欢迎车型,这就会促使汽车生产企业开发节油环保型汽车,符合国家的汽车产业发展政策和环保要求。其次,燃油税的推出会促使汽车生产企业采用更先进的发动机技术,扩大柴油机的使用比例。最后,对于生产大排量,高耗油车型的厂商,会导致需求量减少,甚至可能被市场淘汰,迫使汽车生产企业必须进行产品结构调整。
5、有助于消费者树立生态文明观念
燃油税将使消费者的用车成本根据自己的用车频率浮动,会有更多的人选择不开车或者少开车,汽车结构将会发生变化,小排量,低油耗,环保型的汽车更受欢迎,以前的一味追求大排量的虚华之风将会得以改变,消费者从追求面子向追求实惠转变,能从根源上减少石油等不可再生资源的消耗量和有害废气的排放。再者,如果有一定比例的有车人群,经过成本比较后,在某些情况下选择不开车而改乘公共交通,对改善交通状况也将有所帮助。
二、我国实施燃油税的难点和改革建议
1、合理分配中央和地方政府的事权和财权
燃油税迟迟不能出台的最重要原因是各方利益分配没有形成一致性意见。首先,养路费、路桥费转为燃油税后,大部分上缴中央财政,地方相关部门只能分得少部分,同时地方交通部门失去了收费的权利和收入,原有的利益分配格局被打破。这些既得利益的丧失使燃油税的开征阻力重重。其次,按照我国公路建设“谁建设、谁维护、谁收费”的指导方针,地方政府投资兴建的路桥,所收费用应纳入地方财政。改征燃油税后,一些原本由地方政府收缴的费用将直接收归中央财政,势必影响地方政府利益,也会影响投资者的投资回报。地方政府将面临现有公路养护、交通基础设施及新增道路建设资金短缺问题。
“费改税”后,燃油税也主要是用于公路养护和公路建设的“专项税收”。如何有效合理地在中央和地方政府之间划分这笔“专项税收”是燃油税改革的关键。因此,在燃油税的分配上,应根据我国目前公路养护和公路建设的实际情况,坚持事权与财权相结合,兼顾公平与效率原则,合理有效地处理中央和地方的利益格局问题。
首先,应将燃油税设定为中央与地方共享税。在明确中央与地方在公路建设、养护和管理等方面事权的基础上,合理确定中央和地方之间燃油税分成比例,以发挥各级政府公路建设和管理的积极性。其次,实行特别转移支付制度。中央政府对于落后的地区在公路建设、养护等方面给予必要的支持,根据某些地方政府的特殊需要,从一般预算中安排专项拨款予以扶持,保证全国公路的均衡发展。最后,各职能部门应转变观念,提高认识,不能因为部门的利益得失而损害国家的利益和阻碍财税体制改革的进程。
2、燃油税征收环节和税率的制定
(1)燃油税征税环节设置。关于燃油税在工业生产环节上征收还是在销售环节上征收,各方都有不同的看法,至今还没有一个统一的意见。
首先,从生产环节征收上看,如果在生产环节征收,由于目前我国90%以上的成品油是由中国石油天然气集团公司和中国石油化工集团公司两大集团所属的企业生产的,因此,纳税人和税源相对集中,而且这些企业管理规范,核算制度健全,选择生产环节征收,基本能够保证燃油税的足额征收。缺点是难以理顺分配机制,国家必须建立科学规范的转移支付办法解决收入分配问题。其次,在生产环节征收,会出现了“增值税”、“消费税”、“燃油税”三税并立的现象,违反了不重征原则。再者,加油站可能为降低成本不从正规渠道进油,而从走私集团以不含税价格购进,这无疑会助长走私。
其次,从销售环节征收上看,如果在销售环节征收,对于走私油也可以征得一定的税款,有助于减少成品油走私。并且避免占用成品油经销企业的资金,不易造成企业负担。但缺点是销售网点分散,管理水平参差不齐,难以有效控制成品油的实际销量,容易造成税收流失。
(2)燃油税税率的确定。首先,在确定税率时,一方面要参考国外的经验。目前以汽油为例,美国的税率是30%,日本是120%,德国是260%,法国是300%。但同时也要看到国外的燃油税已经实行多年,与之配套的政策也比较完善,比如,在国外购车环节采取的是轻税政策,把汽车与其他商品同等看待,征收相同的税种,采用相同税率标准。如德国、意大利、法国都只按普通商品对汽车征收销售税和增值税。
另一方面,应该考虑实行浮动税率,随着原油价格波动适当调整,使燃油税更具弹性,这样更有利于社会稳定。
最后,对于一些特殊行业,如农业,出租车和公路运输行业,以及在工业生产中使用石油及衍生品为原材料或中间产品的行业,如化肥行业。由于这些行业的原油使用量巨大或者没有有效的原油替代物,所以在燃油税实施后,将受到较大的影响。因此在制定税率时,应该充分考虑这些行业,与公众用油要区分对待。
3、配套措施的制定
燃油税实行不仅仅是它本身的推出,需要相关政策配套措施的配合,这样才能在达到控制能源消费,提高使用效率的同时,又不损害相关方面的利益,达到帕累托最优。
(1)在推出燃油税的同时,应该改革现有的新车购置环节的税收体制。相对发达国家在购车环节的轻税政策而言,我国在购车环节要征收购置税,消费税,增值税等各种税费,大大增加了消费者的购车负担。减少购车环节的税费,增加使用环节的税费,将固定成本转为浮动成本,达到控制能源消费的目的。
(2)对于用电、乙醇、太阳能等可再生能源为原料的汽车生产企业,要给予一定的政策倾斜,通过税收补贴,财政支持,使其迅速扩大规模,实现产业化。
(3)对于特定行业要进行补贴。对于出租车和交通运输行业,可以在市场允许的范围内,适当提高服务价格,由消费者承担一部分,同时降低燃油税税率,政府负担一部分。进而降低经营成本。对于农业机具,可以提高现有的农机购置补贴,当机械化程度达到一定程度时,还可以通过在农产品收购价格中加入燃油补贴,进一步降低农机使用成本。
燃油税制改革,牵一发而动全身,关系产业结构的调整,关系经济增长的可持续,关系中央与地方政府之间的利益分配,关系整个社会的和谐稳定,不得不三思而后行。不过,可以肯定的是,开征燃油税可以减少石油消费与浪费,有利于节约型经济的建设,有利于环境保护,有利于汽车行业的产品结构调整,有利于减少石油进口和保证国家的能源安全等。它的推出符合建设和谐社会的要求。