２００１年３月１１日 武政办［２００１］５１号 各区人民政府，市人侵政府各部门、各直属机构： 《市城镇医药卫生体制改革实施意见》已报经市人民政府研究同意，现印发给你 们，请认真贯彻执行。 附件：市城镇医药卫生体制改革实施意见 为推进我市城镇医药卫生体制改革和城镇职工基本医疗保险制度改革，贯彻落 实《国务院办公厅转发国务院体改办等部门关于城镇医药卫生体制改革指导意见的通 知》（国办发［２０００］１６号）和《省人民政府办公厅转发省政府体改办等部门 关于城镇医药卫生体制改革的实施意见的通知》（鄂政办发［２０００］２１７号） 精神，结合我市实际，规定本实施意见。 　 一、城镇医药卫生体制改革的目标和原则 （一）改革目标 力争在３年内，初步建立起与我市城镇职工基本医疗保险制度和医疗卫生服务需 求相适应的、符合社会主义市场经济体制要求的城镇医药卫生体制，促进卫生机构和 医药行业的健康发展，以比较低廉的费用提供比较优质的医疗服务，努力满足广大人 民群众基本医疗需要，提高人民的健康水平。 （二）改革原则 １．必须引入竞争机制。在医疗卫生行业和药品生产流通领域建立竞争有序和监 督有效的运行机制。 ２．必须与城镇职工基本医疗保险制度改革相配套。医疗机构改革和药品生产流 通体制改革与城镇职工基本医疗保险制度改革互为条件，相辅相成，缺一不可，要互 相配套，同步进行。 ３．必须与机构改革和干部人事制度改革相适应。各级医药卫生行政部门要转变 职能，政事分开；医疗机构要转换用人机制，实行竞争上岗，优化人员结构，很高服 务效率。 ４．必须实行统一管理。打破医疗机构所有制界限和部门行政隶属关系的界限， 对区域卫生事业实行统一规划，统一政策，统一管理。 二、城镇医药卫生体制改革的范围和对象 （一）在汉的部、省属医疗卫生机构，市、区直属医疗卫生机构，企业所办的医 疗机构，城区社会及个体医疗机构。 （二）本市辖区内的药品生产、流通企业。 　　农村乡（镇）以下（含乡、镇）医疗机构暂不列入此次改革范围。 三、城镇医药卫生体制改革的主要内容和措施 （一）改革医疗卫生体制 １．转变卫生行政部门职能，实行卫生工作全行业管理。各级卫生行政部门要从 “办医院”向“管医院”的工作方式转变，实行政事分开，按照社会主义市场经济和 卫生事业的特点和要求，建立健全卫生法规体系和医院服务技术规范，完善有关规章 制度，运用法律、行政和经济的手段加强对医疗卫生机构的宏观管理和监督；严格执 行医疗机构、从业人员、大型医疗设备、医疗技术应用等医疗服务要素的准入制度， 加强对医疗卫生服务质量与行为的监管，依法行使卫生监督职能；强化对执法活动的 监督检查；制定卫生事业发展规划和政策，管理和发布卫生信息，监管医疗卫生服务 机构的国有资产；禁止各种非法行医。 改革卫生监督体制。合理划分卫生监督机构和卫生技术服务机构的职责，将原来 由各卫生事业单位承担的各项卫生监督职能集中，组建市、区两级卫生监督机构，作 为同级卫生行政部门履行卫生监督职责的执行机构，受同级卫生行政部门委托，专职 承担各项卫生法律、法规的综合执法，不得从事有偿的医疗、预防、保健等服务工作。 区卫生监督机构在业务上接受市卫生监督机构的领导。加强卫生监督机构队伍建设， 秉公执法，廉洁自律。 加强卫生资源配置宏观管理。制定市区域卫生规划，对卫生资源统筹规划，合理 配置。各级卫生行政部门要根据区域卫生规划，指导协调和监督本区域内卫生事业的 发展，对新增己生资源要严格审批管理。卫生资源已经供大于求的地区，不再新建综 合性医疗机构，各类专科医院和社区卫生服务机构也要根据区域卫生规划合理设置。 严格审批大型医疗设备的购置，做到合理布局，提高使用效率；减少过多的医院床位， 可将一部分转向护理、康复服务；对医疗服务最长期不足，难以正常运转的医疗机 构，引导其拓展社会需要的新的服务领域，或通过兼并、压缩、撤消等方式进行调整； 鼓励各种医疗机构合作、合并，共建医疗服务集团；调整卫生技术人员结构，引导 富余人员向基层、社区卫生服务组织、卫生执法监督机构和医疗服务薄弱的地区流动。 开展业务培训，提高人员素质，培养全科医生。 位于中心城区的企业医疗机构要逐步移交地方政府统筹管理，纳入城镇医疗服务 体系。选择部分大、中型国有企业职工医院作为剥离企业“办社会”职能试点，待取 得经验后再逐步推开。 ２、建立新的医疗机构分类管理制度。根据医疗机构的性质、社会功能及其承担 的任务，将医疗机构分非营利性和营利性进行管理。医疗机构的分类采取医疗机构自 愿选择和政府核定的相结合的方法确定。非营利性医疗机构在医疗服务体系中占主导 地位。政府举办的非营利性医疗机构由同级财政给予合理补助，其他非营利性医疗机 构不享受政府补助。政府不举办营利性医疗机构。卫生、财政等部门加强对非营利性 医疗机构的财务监督管理。营利性医疗机构经卫生行政部门核定登记后，还需到工商、 税务部门办理相关登记手续，依法自主经营，照章纳税。 ３、积极发展社区卫生服务。要遵循政府统筹规划、部门配合、社会参与、多方 筹资、公有制为主导的基本原则，建立功能完善、方便快捷、服务质量优良的社会区 卫生服务体系。社区卫生服务体系原则上要依托现有的一、二级医院。社区卫生眼务 组织主要从事预防、保健、健康教育、计划生育技术指导和常见病、多发病、诊断明 确的慢性病的治疗和康复。经同级卫生行政部门批准设置的城镇社区卫生服务组织， 由有关部门核定为非营利性医疗机构。社区卫生服务组织与综合医院和专科医院要建 立双向转诊制度。各级政府要把发展社区卫生服务纳入经济和社会发展规划，加大投 入，对社区卫生服务组织的基本设施和人员培训给予重点支持，为社区卫生眼务机构 提供免费或低租金的业务用房；新建或改扩建城市居民小区时，要将社区卫生服务设 施纳入建设规划，一并建设。劳动和社会保障部门要把符合条件的社区卫生服务组织 列入城镇职工基本医疗保险定点单位范围。 ４．改革预防保健体系。坚持预防为主的方针，加强预防保健工作。对现有的布 局分散、结构功能单一的卫生防疫机构进行合理调整，建立综合性的疾病控制体系， 负责公共卫生、疾病预防、控制和保健领域的业务指导任务，并提供技术咨询和调查 处理传染病流行、中毒等公共卫生突发事件。加强各级妇幼保健机构建设，积极开展 妇女儿童预防保健工作。医疗机构要密切结合自身业务，积极开展预防保健工作。 ５．转变公立医疗卫生单位的运行体制。加强医疗卫生事业单位人事制度改革步 伐，按照精简、高效的原则，合理设置内设机构、定编定岗，公开岗位标准和职责， 引入竞争机制，通过竞争上岗、双向选择签订聘用合同，实行契约管理。根据不同人 员的特点实行相应的聘用方法，打破行政职务、专业技术职务终身制，实行由身份管 理向岗位管理的转变。改革卫生事业单位领导人员单一的委任制，坚持党管干部原则， 改进管理方法，按照干部管理权限和法定程序，区别不同情况，分别实行聘任、选 任、委任、考任等多种选拔任用方式，建立健全任期目标责任制；完善卫生专业技术 人员专业技术职务聘任制，实现岗位聘用与职务职位相统一，逐步建立执业资格注册 管理制度；推行职员制度，对管理人员实行职员聘任制；建立工勤岗位等级规范，强 化工勤人员管理。医疗卫生单位也应减少增效，调整专业技术人员与行政管理人员、 后勤服务人员、医生与护理人员的比例；未聘人员以内部消化为主，同时要积极探索 各种有效的安置方式。 扩大公立医疗机构的运营自主权，实行公立医疗机构的自主管理，建立健全内部 激励机制与制约机制。建立以岗位责任制为中心的各项规章制度，严格执行医疗技术 服务标准，规范医疗行为。加强医疗机构的经济管理，进行成本核算，提高效率，降 低成本。改革分配制度，按照按劳分配和按生产要素分配相结合，效率优先，兼顾公 平的原则，搞活公立医疗机构内部分配办法。根据不同岗位的技术含量、承担风险的 程序、工作量的大小，将管理要素、技术要素、责任要素等纳入分配范畴，确定岗位 薪酬，拉开分配档次，不断完善不同形式的内部分配制度。推行以病人为中心的全程 优质服务。全市二级以上医院要逐步实行住院患者费用“一日清单”和门诊收费查询 制度。选择部分医院进行“病人选择医生”试点，待取得经验后全面推开。实行医院 后勤服务社会化，凡社会能有效提供的后勤保障，都应逐步交由社会去办。鼓励通过 医院联合，组建社会化的后勤服务集团。 ６．实行医药分开核算、分别管理。按行政隶属关系，对县级及其以上公立非营 利性医院（药品收入占医院业务收入比例在３０古以下的医院除外）的药品收入实行 收支两条线管理。医院要对医疗收支、药品收支进行分开核算，卫生行政部门要加强 对医院成本核算管理的监督检查。医院的药品收入扣除药品支出后的纯收入即药品收 支结余，应按时全部上交卫生行政部门，统一缴存同级财政社会保樟基金专户，经考 核后，统筹安排，合理返还，主要用于弥补医院医疗成本和发展建设，也可根据需要 用于社区卫生服务、预防保健等其他卫生事业，各级财政、卫生行政部门不得扣留或 挪作他用。对中医医院和专科医院核定返还金额要给予适当照顾。 在逐步规范财政补助方式和调整医疗服务价格的基础上，选择有条件的医院， 探索把门诊药房改为药品零售企业试点。 （二）改革药品生产、流通、监督管理体制 １．改革药品流通体制改革，整顿药品流通秩序。鼓励药品生产经营企业打破地 区、行业、部门界限和所有制界限，以产权、产品、市场网络为纽带，组建规模化和 规范化的公司，建立商贸、工贸或科工贸相结合的大型医药企业集团。鼓励大型医药 批发企业跨地区廉并市、县级批发企业，将市、县级医药批发企业改组为区域性基层 配送中心。推动药品零售业的连锁化经营，促进连锁药店，普遍超市非处方药柜台及 独立门点等多种零售形式的发展。 规范医疗机构购药行为，在县级以其以上医疗机构逐步实行药品集中招标采购制 度。由市卫生、经贸、药监、物价、纠风等部门根据《湖北省医疗机构药品集中招标 采购管理试行办法》和《武汉市政府采购管理暂行办法》、制定市药品集中招标采购 的具体办法，对招标、投标和开标、评标、中标行为进行规范和监督。医疗机构是招 标采购的行为主体，具有编制招标文件和组织评标能力的医疗机构可自行组织或数家 联合进行招标采购，也可委托招标代理机构开展招标采购。药品集中招标采购必须坚 持公开、公正、公平、诚实信用和维护公共利益的厚则。药品招标采购经办机构须按 规定将实际成交价格及时报市场价部门备案。市药监、卫生等部门要加强对药品招标 代理机构的监督，市物价部门要加强对集中招标采购药品价格行为的监管及经办机构 收费标准的核定，并根据管理权限，及时调整政府定价药品的零售价格。在药品的购 销活动中，要积极利用现代电子信息网络技术，提高效率，降低药品流通费用。社区 卫生服分机构、门诊部及个体诊所除可使用由省级卫生行政部门、药品监督管理部门 审定的常用和急救药品外，不得从事、药品购销活动。 ２．加大药品生产结构调整力度。按照国家产业政策和医药行业发展规划，严 格药品生产企业准入条件，控制新增生产加工能力，制止低水平重复建设，不得增加 供过于求产品的生产布点。按照剂型类别，分阶段限期推行《药品生产企业质量管理 规范》（英文缩写ＧＭＰ），超过限期仍达不到规范要求的不准再生产。建立科学的 新药审评机制，降低新药研制和审批管理成本，鼓励药品生产企业增加科研投入、开 发新产品和特色产品。积极发展“生产、教学、科研”一体化的大型经济实体。 ３．加强药品执法监督管理。要对药品的研制、生产、流通、使用全过程依法实 行监督，对药品批发、零售企业分类监管，保证用药安全有效。加强对实施《药品经 营质量管理规范》的监督，现有企业要按管理规范限期整改。严格核发《药品经营企 业许可证》和《医疗器械经营企业许可证》。完善质量公告制度，改革药品抽验机制， 严格处罚程序。加大执法力度，打击制售假劣药品和无证生产、经营药品的违法行 为。取缔药品集贸市场，整顿中药材专业市场。加强对进口药品的管理。 （三）明确卫生财政和税收政策，调整医疗服务和药品价格 １．规范财政补助范围和方式。按照公共财政和分税制财政体制的要求，各级人 民政府要规范对卫生事业的财政补助办法。政府对卫生事业的投入水平要随经济发展 不断提高，原则上不低于财政支出的增长幅度。 各级卫生行政部门及卫生执法监督机构履行卫生管理和监督职责所需的经费由同 级财政预算支出，包括人员经费、公务费、业务费和发展建设支出；其人员经费按照 有关部门核定的编制内实有人数和国家规定的工资、补贴标准核拨，公务费按照财政 预算定额核定，卫生执法等专项业务经费根据工作需要合理安排，发展建设支出技项 目论证意见核定。卫生行政部门和卫生执法监督机构的执法监督过程中取得的收入全 部纳入财政预算管理。 疾病控制、妇幼保健、医疗急救站、血站等公共卫生服务机构向社会提供公共卫 生服务所需经费，由同级财政预算和单位上缴的预算外资金统筹安排。疾病控制和妇 幼保健机构从事疾病控制、妇幼保健工作所取得的各项收入、按规定上缴财政部门预 算外资金专户，实行收支两条线管理，上缴资金全部用于卫生事业。 政府举办的社区卫生服务组织以定额补助为主，其财政综合定额补助标准由同级 财政根据社区卫生服务组织完成的社区人口预防保健和最基本医疗任务的数量、质量 核定。各级财政可根据实际情况，适当安排社区卫生服务管理信息系统及公立社区卫 生服务机构设备更新等方面的启动经费和人才培养、健康教育经费。 政府举办的疾病控制、妇幼保健、医疗急救站、血站、医药卫生学校、医学科研 机构、社区卫生服务组织等公共卫生事业机构的在职人员经费，按照符合区域卫生规 划要求的编制人员数和国家规定的工资、补贴标准核拨。事业单位职工基本养老保险 制度建立以前的离退休人员经费，根据实有离退休人员数和国家规定的离退休金、补 贴标准核拨。公务费和业务费由各级财政部门根据上述卫生机构的服务人口、服务面 积、疾病流行状况及机构职责等确定的综合补助定额和承担的工作任务情况核定；设 备购置、修缮等必要的发展建设支出根据需要合理安排。 政府举办的县级及其以上的非营利性医疗机构以定项补助为主。补助项目包括医 疗机构开办和发展建设支出、事业单位职工基本养老保险制度建立以前的禽退休人员 费用。临床重点学科研究、由于政府性原因造成的基本医疗服务亏损补贴、补助资金 由同财政予以安排。对中医和部分专科医疗机构应给予适当照顾。政府举办的非营利 性医疗机构承担了社区卫生服务任务的，各级财政按照所提供的服务量，参照社区卫 生服务组织的补助标准给予补助。 各级各类医疗卫生机构对公安、民政、交通等部门确认的无主病人实行人道主义 救治发生的医药费、处理突发事件造成的群体伤害医疗费，以及重大灾害医疗防疫经 费支出等，经财政部门审核后给予安排。 政府举办医疗卫生机构的基本建设项目，按分级管理要在计划部门综合平衡、审 核批准后列入年度基本建设投资计划。其他公立非营利性医疗机构的基本建设项目按 规定程序审核批准后，建设资金可由政府根据实际情况给予适当补助。私立非营利和 营利性医疗机构的基本建设项目，也要纳入基本建设程序管理。有条件的医疗卫生机 构通过银行贷款、国外政府贷款和单位自筹等多种形式筹措资金，用于医疗卫生机构 的发展建设。要积极稳妥地吸引外资和社会资金发展卫生事业。 ２．按照医疗机构及其收入的不同类别，实施不同的税收政策。非营利性医疗机 构按国家规定的价格取得的医疗服务收入和疾病控制、妇幼保健等卫生机构按国家规 定的价格取得的卫生服务收入（含疫苗接种和调拨、销售收入），免征各项税收；不 按国家规定的价格取得的医疗服务收入和卫生服务收入不享受此项政策。非营利性医 疗机构和疾病控制、妇幼保健等卫生机构自用的房产、土地、车船，免征房产税、城 镇土地使用税和车船使用税；对非营利性医疗机构取得的非医疗服装收入和疾病控制、 妇幼保健等卫生机构取得的其他经营收入不敷出，原则上应按规定征税，但如这些 收入直接用于改善本医疗卫生机构医疗卫生服务条件的，经税务部门审核批准，可抵 扣其应纳所得额，就其余额征收企业所得税。非营利性医疗机构自产自用的制剂，免 征增值税。 　 营利性医疗机构取得的全部收入，按规定征收各项税收。但为了支持营利性医疗 机构的发展，对营利性医疗机构取得的收入，直接用于改善医疗卫生条件的，自其取 得执业登记之日起，３年内给予下列优惠：对其取得的医疗服务收入免征营业税；对 其自产自用的制剂免征增值税；对营利性医疗机构自用的房产、土地、车船，免征房 产税、城镇土地使用税和车船使用税。３年免税期满后恢复征税。 由医疗机构的药房分离为独立的药品零售企业，按规定征收各项税收。 　 非营利性医疗机构名单，由卫生行政部门向当地工商、税务部门提供。税务部门 根据名单审核落实各项政策规定。 ３．合理调整医疗服务价格和药品价格。对非营利性医疗机构提供的医疗服务实 行政府指导价，医疗机构按照价格主管部门制定的基准价并在其幅度范围内确定本单 位的实际医疗服务价格。对营利性医疗机构提供的医疗服务实行市场调节价，医疗机 构按统一的医疗服务项目、服务内容，根据实际服务成本和市场供求情况自主制定价 格，并执行价格主管部门规定的相关管理措施。除由省物价，卫生部门制定和调整的 主要医疗服务价格外，市物价、卫生部门要按照国家统一规定的医疗服务价格项目和 服务内容，制定其他医疗服务的指导价格，调整不合理的医疗服务价格，体现医务人 员的技术劳务价值。适当提高过低的医疗服务价格，降低过高的大型医疗设备检查费 等。政府指导价要引入市场竞争机制，对不同级别的医疗机构和医生提供的医疗服务 分级制定指导价格，适当拉开差价；要充分利用价格机制，促进中医和社区卫生服务 组织的发展。放宽非营利性医疗机构提供的供患者自愿选择的特需医疗服务价格。 根据国家宏观调控与市场调节相结合的原则，实行政府定价和市场调节价，对基 本医疗保险用药目录中的药品及生产经营具有垄断性的少量特殊药品（包括国家计划 生产供应的精神、麻醉、预防免疫、计划生育等药品）实行政府定价。政府定价以外 的其他药品实行市场调节价。取消流通环节差率控制，由经营者自主定价。要建立符 合市场经济规则的药品价格监督机制。药品经营者制定药品价格时，不得虚列成本、 应定价格，不得低价倾销。在药品经销各环节，都必须按实际价格开具发票，禁止开 具虚假价格。 四、城镇医药卫生体制改革的组织领导 城镇医药卫生体制改革涉及面广，难度大，关系广大人民群众的切身利益，与建 立城镇职工基本医疗保险制度密切相关，是一项十分重要又批当复杂的工作。各级人 民政府以及有关部门对此要高度重视并列入重要议事日程。要加强对城镇医药卫生体 制改革的宣传，深入细致地做好思想政治工作，使广大医药卫生工作者和人民群众理 解改革，支持改革，参与改革。 为切实加强对城镇医药卫生体制改革的组织领导工作，市人民政府决定建立市城 镇医疗保险和医药卫生体制改革工作领导小组，负责全市城镇医疗保险和医药卫生体 制改革的规划、组织、协调和实施指导工作，由市人民政府有关领导同志担任小组正、 副组长，市人民政府有关部门负责同志为组成人员（文件另发）。全市城镇医药卫 生体制改革工作由市体改委牵头负责。 市有关部门要根据本意见精神，研究制定我市相关配套政策和贯彻落实意见；同 时要明确责任，密切配合，互相支持，加强督办，共同推进改革工作；要认真研究改 革中的新情况、新问题，及时采取相应措施，以确保改革顺利实施。 　　各区要根据本意见精神和配套文件规定，精心组织，认真落实各项改革措施，积 极稳妥地推进城镇医疗体制改革。 (1)